不搞“大水漫灌”：基礎(chǔ)建設(shè)補短板 考驗地方資金平衡術(shù)

發(fā)布日期：2018-09-30來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張世輝

[摘要]

　　 近一段時間以來，各地發(fā)改系統(tǒng)根據(jù)中央要求緊急召集各部門梳理、統(tǒng)計和上報“億元以上項目”（停建、緩建的需寫明原因），但地方積極性并不高；江蘇某市原有155個PPP項目，但經(jīng)發(fā)改委根據(jù)中央精神嚴格審查，發(fā)現(xiàn)只有14個符合要求。在此情況下，相對應(yīng)的融資額從近萬億調(diào)整減少到1000多億。 “就在9月初，我們正式走完了流程，按中央要求把借的錢結(jié)清了。”9月底，江蘇某市發(fā)改委副主任對21世紀經(jīng)濟報道記者說。

　　 借錢的是地方城投平臺，放貸的是某政策性銀行。貸款總量約30億元，貸款項目是城市規(guī)劃中的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目高架橋。

　　 提前還款是因為今年7-8月，中央巡視組在例行檢查時發(fā)現(xiàn)，該市地方債負債率碰觸預(yù)警紅線，因此直接叫停這一項目，并且要求地方政府在第一時間內(nèi)籌資還款。

　　 今年年初，該高架橋項目由地方政府授權(quán)地方城投公司代建，是目前當?shù)赝顿Y總量最大的基建工程，并和上述政策性銀行簽訂了100多億元的貸款協(xié)議，其中第一期為30億元左右。

　　 據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，該市通過出讓3個地塊籌資還款。不過，考慮到當前形勢，這是一次“特事特辦，下不為例”。

　　 鑒于當前的宏觀經(jīng)濟形勢，在出口和消費作用有限的情況下，穩(wěn)投資仍是保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的抓手之一。

　　 7月31日的中央政治局會議指出“加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板的力度”，7月23日的國務(wù)院常務(wù)會議亦提出，“加快今年1.35萬億地方政府專項債券發(fā)行和使用進度，在推動在建基礎(chǔ)設(shè)施項目上早見成效。”但與此同時，堅持不搞“大水漫灌”式強刺激也被反復(fù)提及。

　　 面對中央釋放的“穩(wěn)投資”信號，在地方債務(wù)水平持續(xù)被嚴控的前提下，地方政府如何落實？基建力度能否再次恢復(fù)？金融機構(gòu)如何滿足融資平臺的合理需求？

　　 地方期待操作細則

　　 “壓力空前。”江蘇多個地方政府發(fā)展與改革委的負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。

　　 一方面，中央提出的“三大攻堅戰(zhàn)”（防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治）要求嚴格；另一方面，加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板的力度，仍需要精準的資金投入。

　　 以上述高架橋基建項目為例，由于地方政府難以吃透“在建基礎(chǔ)設(shè)施項目”的準確定義，因此，城投平臺、金融機構(gòu)之間怎樣配合，是采取積極推進措施還是“稍等片刻”，這對地方政府是個考驗。

　　 據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，近一段時間以來，各地發(fā)改系統(tǒng)根據(jù)中央要求緊急召集各部門梳理、統(tǒng)計和上報“億元以上項目”（停建、緩建的需寫明原因），“我們下發(fā)了通知，但下面不太愿意把項目報上來，特別是城投公司沒有動力。”某東部城市發(fā)改委人士表示。

　　 從流程看，城市要上報省級，再等待省級意見。但這一梳理和反饋，到底在哪個時間點完成，目前沒有具體說明。

　　 一位西部地區(qū)官員告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，當?shù)氐墓?、民航等傳統(tǒng)基建領(lǐng)域的投資高峰期已然過去，當前很多項目進展緩慢的主要原因是配套資金到位不及時。一旦銀行貸款量得到釋放，當?shù)鼗ㄍ顿Y增速回升不成問題。

　　 但是，從財政角度看，江蘇某市財政局預(yù)算處人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，當前有收益的項目較少，而沒有收益的項目暫時不能和金融機構(gòu)合作，必須防止地方債務(wù)風險擴大。

　　 從實踐看，對于沒有收益的項目，哪些類別必須保，哪些類別可暫緩，如何分類處置，由于缺少操作細則，故此地方政府采取“觀望”態(tài)度。“在政策不明朗的情況下，只能繼續(xù)等待，因此大家寧愿少報。”有發(fā)改系統(tǒng)人士表示。

　　 事實上，地方財政加杠桿空間較為有限。

　　 從記者采訪的幾個地區(qū)來看，財政支出60%-80%要用于最基本的保民生。而財政確保在建項目的資金來源主要是“財政預(yù)算、銀行貸款、發(fā)債”。

　　 “根據(jù)上級安排，現(xiàn)在財政最大的一筆支出是已投入使用的國家級重點工程過江隧道的還債，每年支出需要大幾十億元。”某國家級新區(qū)財政局人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者。

　　 至于發(fā)債則需要根據(jù)負債率來測算，由于負債率有嚴格限制，因此空間不大。當前，資金能適度寬松只有期待金融機構(gòu)放貸。

　　 記者采訪的地方政府人士普遍認為，對存量項目肯定會給予定點和重點支持，但絕不會“沖動”。

　　 地方專項債支出加速

　　 根據(jù)財政部8月中旬對地方專項債發(fā)行進度的要求，各地到9月底累計完成新增專項債券發(fā)行比例，在原則上不得低于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當主要放在當年度10月發(fā)行。

　　 今年上半年的專項債發(fā)行進展并不快。一方面，是2018年度發(fā)行初始時間點較晚；另一方面，則是部分地區(qū)借新還舊，在城投舊債到期日前發(fā)行新的專項債進行替代。同時，最基本的民生支出占比較大，部分擠占了基建支出的比例。

　　 目前財政部正在督促地方加快發(fā)行地方債。

　　 在8月15日的國新辦吹風會上，國家發(fā)展改革委秘書長、國民經(jīng)濟綜合司司長、新聞發(fā)言人叢亮表示，加快今年地方政府專項債券的發(fā)行和使用進度，盤活財政存量資金，推動在建項目早日建成、收效，這樣對于整個杠桿水平和債務(wù)水平緩解也有好處。

　　 但從技術(shù)手段上看，專項債的發(fā)行是由省級層面代發(fā)，但需求則是由省以下政府自行設(shè)計提出。

　　 “我們會根據(jù)地方經(jīng)濟總量、增速情況、財力水平等指標設(shè)定量力而行的項目，然后上報省級相關(guān)部門，由省級相關(guān)部門根據(jù)具體項目再協(xié)調(diào)核定分配。”某地方發(fā)改委人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。

　　 以上述高架橋項目為例，因?qū)偈　⑹姓餐J定的重大基礎(chǔ)設(shè)施，可以原則上在不影響城市整體規(guī)劃的前提下，將涉及到的臨近土地進行商業(yè)開發(fā)。

　　 換言之，為確保項目的正常推進，該市政府已經(jīng)使用部分專項債繼續(xù)建設(shè)，只不過從記者的實地采訪看，工程進展已不是過去那種“機器轟鳴、日夜趕工”的狀態(tài)。

　　 這種靈活安排專項債的做法已在實踐中成為通用。據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，江蘇多地涉及到的重大基建使用的專項債，并不局限于土儲、收費公路和棚改項目。

　　 而省級層面為落實中央精神，要求地方就支出進度和項目進展都要進行統(tǒng)一上報和通報，對于落后者在年底考核中“一票否決”。

　　 PPP項目上“緊箍咒”

　　 21世紀經(jīng)濟報道記者在采訪中獲悉，在財政系統(tǒng)對財政部PPP項目庫進行清理后，國家發(fā)改委也著手對今年5月之前納入PPP項目庫的項目進行嚴格梳理。

　　 在以往的實踐中，不少PPP項目導(dǎo)致了地方政府的隱性債務(wù)增加，但中央明確要求政府不允許新增隱性債務(wù)。據(jù)了解，各省級部門對PPP項目梳理的牽頭單位不盡相同，有發(fā)改系統(tǒng)牽頭，有財政系統(tǒng)牽頭，有同時“雙牽頭”。

　　 江蘇某市發(fā)改委人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，全市原有155個PPP項目，但經(jīng)發(fā)改委根據(jù)中央精神嚴格審查，發(fā)現(xiàn)只有14個符合要求。在此情況下，相對應(yīng)的融資額從近萬億調(diào)整減少到1000多億。

　　 “我們已把清理的情況依程序上報，但怎么調(diào)整，目前還沒有收到上級的反饋。”上述發(fā)改委人士表示。

　　 城投公司是各地PPP項目的主要參與方之一。江蘇某市城投集團投融資部總經(jīng)理助理對記者表示，目前最期待的政策是，過去對融資平臺貸款的銀行提供轉(zhuǎn)續(xù)貸。但農(nóng)行某分行副行長則告訴記者，從操作層面看，銀行對地方隱性債務(wù)的標準判斷不一，因此不太敢過于“試水”。此外，銀行考核中堅決不允許出現(xiàn)“半拉子工程”。

　　 對銀行來說，并不缺乏投放額度，但地產(chǎn)和城投仍受嚴格管控。目前較為寬松的放貸項目包括：已落地的PPP項目、棚改購買服務(wù)、平臺公司有現(xiàn)金流支撐的在建項目、列入國家（省、市）專項規(guī)劃的重大項目，以及涉及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的項目（必須有現(xiàn)金流，排除沒有收益的基建項目）。

　　 不過，盡管各地在加速釋放專項債并部分適當用于非公益性項目，但是對基建本身的帶動作用有限。有城投企業(yè)人士告訴記者，基建投資50%左右來自城投平臺，但城投平臺目前急切需要銀行合理融資。

　　 多個城投公司投融資部人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，其80%以上的資金來源依靠發(fā)債，目前已在嘗試和銀行談非標合作（成本約在8.8%上下），并且拉長期限配置，從此前的3年期調(diào)整到5-7年。

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