國際直接投資在遭受金融危機重創(chuàng)之后跌宕起伏，F(xiàn)DI流量從危機前2007年的峰值2.27萬億美元跌至2009年的1.14萬億美元，在2010年和2011年連續(xù)兩年復蘇后，2012年再次出現(xiàn)大幅下跌，甚至低于2010年的水平，如果2013年沒有回升，則將呈現(xiàn)二次探底。在FDI起伏的背后，固然有金融危機沖擊、世界經(jīng)濟復蘇乏力等因素的推動，但全球治理結(jié)構(gòu)調(diào)整中的國際投資規(guī)則變化及其影響也不可忽視。密切關(guān)注這些變化，研究應(yīng)對之策，引導這些規(guī)則朝著公正、透明、有利于全球經(jīng)濟復蘇、有利于我國開放型經(jīng)濟體系建設(shè)的方向發(fā)展，具有重大的戰(zhàn)略意義。

　　金融危機后國際投資規(guī)則變化趨勢

　　金融危機使各國政府提高了對各國間相互依存的認同度，但在誰依存誰的問題上并沒有形成共識。很顯然，美、歐是金融危機和歐債危機的禍端，然而其在世界經(jīng)濟體系中的主導地位并未受到影響，新興經(jīng)濟體尚未而且在近期內(nèi)也不具備“被依存”的條件。在這樣的大背景下，盡管全球經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)的確在變化，貿(mào)易和投資規(guī)則的重構(gòu)在所難免，但規(guī)則制定的話語權(quán)同樣并不掌握在新興經(jīng)濟體手里。金融危機以來，作為全球治理結(jié)構(gòu)變化的標志性產(chǎn)物是G20替代G7，考慮到各方面的因素，G20尚不能被稱為全球經(jīng)濟治理機構(gòu)，盡管其關(guān)注的議題非常重要，但所達成的共識卻沒有約束性，至多可將其稱為一個討論全球經(jīng)濟治理的高峰論壇。

　　國際投資規(guī)則的構(gòu)成及其作用的變化

　　國際投資規(guī)則包括三個層面，即多邊、雙邊和國內(nèi)規(guī)制。研究金融危機以來國際投資規(guī)則的變化，有必要通過對比金融危機爆發(fā)之前的規(guī)則制定情況進行分析。

　　第一，在多邊層面，OECD在1995年到1998年進行了一次締結(jié)綜合性多邊投資條約的嘗試，但是由于各成員方未能達成一致，特別是發(fā)展中國家的經(jīng)濟水平低、企業(yè)競爭能力差，擔心外資大量涌入影響國家經(jīng)濟安全，最終僅僅起草了一份《多邊投資協(xié)定》(MAI)草案。2006年，OECD委員會通過并公開了《投資政策框架》，倡導建立包括投資政策透明度、財產(chǎn)權(quán)保護和非歧視、投資促進與便利、貿(mào)易政策、競爭政策、稅收政策、公司治理、企業(yè)社會責任、人力資源發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與金融服務(wù)、公共治理在內(nèi)的國際投資政策體系。盡管《投資政策框架》不是一個多邊協(xié)定，但這樣一份政策清單對全球投資環(huán)境產(chǎn)生了重大影響，引導了評價全球投資環(huán)境的時代潮流。WTO成立以來，在發(fā)達國家成員方的引導和推動下直接或間接開啟了一系列與貿(mào)易相關(guān)的投資議題，先后達成了《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》等多邊或諸邊協(xié)議，直接規(guī)范了那些對貿(mào)易產(chǎn)生限制和扭曲作用的投資措施，擴大了投資準入的范圍，增強了對于知識產(chǎn)權(quán)投資的保護力度。然而，由于美國不愿降低對投資保護的標準，導致發(fā)達國家成員方對在WTO框架下達成全方位多邊投資協(xié)定的意圖態(tài)度消極，同時發(fā)展中成員方也強烈反對美國的高標準，因而多邊投資協(xié)定至今無法達成。

　　第二，由于談判各方的經(jīng)濟實力差距巨大、利益糾葛錯綜復雜，多邊投資協(xié)定談判徘徊不前。與此同時，雙邊投資協(xié)定(以下簡稱“BITs”)卻因其簡單、實用且針對性強的優(yōu)勢獲得了長足的發(fā)展。截至2012年底，國際投資協(xié)定包括3196項，其中有2857個BITs和339個“其他投資協(xié)定”(主要包括涵蓋投資條款的自由貿(mào)易協(xié)定、經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定和區(qū)域協(xié)定)。

　　第三，單邊主義影響國際投資規(guī)則。由于WTO規(guī)則中明確，需尊重東道國的國內(nèi)法律，因此美國等西方國家以維護本國核心利益為宗旨的國內(nèi)法成為影響國際投資規(guī)則制定的主要因素。長期以來，作為國際直接投資霸主的美國依然是國際投資規(guī)則話語權(quán)的主導者。

　　國際投資規(guī)則變化折射出的深層次問題

　　金融危機發(fā)生以來，國際投資規(guī)則呈現(xiàn)的主要變化包括五個方面。

　　第一，投資保護性規(guī)則的影響增大。一是通過國內(nèi)法對資源、能源等重點產(chǎn)業(yè)的保護措施增多，二是各國對跨國并購的監(jiān)管制度加強，包括競爭政策、經(jīng)濟效益、國家安全、政治反對勢力等，導致的并購失敗量占全部交易失敗量的22-30%。2008-2012年有211個大型跨國并購案被迫撤銷，案值都在5億美元以上。

　　第二，新簽雙邊投資協(xié)定數(shù)量持續(xù)下降，2012年僅有20個BITs，創(chuàng)25年來的最低;而到期投資協(xié)定更新數(shù)量增加，到2013年底將有1300個BITs面臨修訂、替換或終止。

　　第三，區(qū)域性投資規(guī)則增多。2012年達成8個區(qū)域性投資協(xié)定，且有110個國家參與了22個區(qū)域性投資協(xié)定的磋商，部分雙邊投資保護協(xié)定被區(qū)域性的投資協(xié)定所替代。

　　第四，投資者與東道國間的仲裁成為解決爭端的主要手段，近年來投資者訴東道國案件持續(xù)上升，2012年就有58個，占累計總數(shù)514個的11.28%，創(chuàng)歷史最高。如何處理國際投資協(xié)定中爭端解決機制的規(guī)則成為新的焦點。

　　第五，新的國際投資協(xié)定納入了可持續(xù)發(fā)展條款，包括保護消費者健康安全、勞工權(quán)利、環(huán)境保護等。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織《2012年世界投資報告》提出“可持續(xù)發(fā)展的投資政策框架”(IPFSD)，尋求在國家和國際層面解決國際投資與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的問題。倡導投資決策要始終把促進包容性增長和可持續(xù)發(fā)展的投資作為主要目標;在戰(zhàn)略、規(guī)范和管理的層面上，為制定國家投資政策提供詳細指導;為擬定和運用國際投資協(xié)定中增強可持續(xù)發(fā)展環(huán)節(jié)提供指導。

　　圍繞國際投資規(guī)則的討論和爭議

　　金融危機以后，針對FDI的新趨勢和國際投資規(guī)則問題，G20、國內(nèi)外學術(shù)界的討論焦點議題和主流觀點主要有以下方面。

　　限制性政策導致國際直接投資下降和世界經(jīng)濟下行風險增大

　　2011年，G20發(fā)布的《國家貿(mào)易投資評估報告》認為：G20成員國的貿(mào)易和投資政策既有積極的方面，也有消極的方面，整體而言近期貿(mào)易和投資的限制政策明顯增多，增加了經(jīng)濟下行風險，導致全球?qū)ν庵苯油顿Y放緩。世界貿(mào)易組織統(tǒng)計顯示，2011年G20成員共頒布124項貿(mào)易限制措施，比2010年增加了36%。這些包括增加關(guān)稅、收緊海關(guān)監(jiān)管等在內(nèi)的貿(mào)易限制措施，導致G20成員1.1%的商品貿(mào)易、全球0.9%的商品貿(mào)易受到影響。

　　達成多邊投資協(xié)定的時機已經(jīng)成熟

　　2013年初，美國彼得森國際經(jīng)濟研究所發(fā)布研究報告稱，自1970年至1998年，多邊投資協(xié)定曾被廣泛討論，但國際社會未能制定出國際規(guī)則。目前，全球外國直接投資(FDI)數(shù)量巨大;FDI在發(fā)達國家和發(fā)展中國家雙向流動，由跨國公司連接世界各地;雙邊投資保護協(xié)定數(shù)量巨大，在此基礎(chǔ)上可以建立起國際多邊規(guī)則;制定一項多邊投資協(xié)定的條件比任何歷史時期都要成熟。因此，世界需要多邊投資協(xié)定。

　　多邊投資協(xié)定涵蓋的內(nèi)容進一步擴展

　　根據(jù)OECD《投資政策框架》和正在談判的一些區(qū)域投資協(xié)定、雙邊投資保護協(xié)定披露的內(nèi)容看，國際投資規(guī)則的內(nèi)涵正在發(fā)生質(zhì)的變化，除了投資政策透明度、非歧視待遇、財產(chǎn)權(quán)保護、投資便利、貿(mào)易政策、競爭政策、稅收政策、公司治理等傳統(tǒng)內(nèi)容外，新增加了企業(yè)社會責任、人力資源發(fā)展(勞工標準)、基礎(chǔ)設(shè)施與金融服務(wù)、環(huán)境保護、投資者市場準入前國民待遇、國有化征收的足額補償，還包括國家之間的爭端處理程序以及投資者與國家之間的爭端處理程序的爭端解決機制、國有企業(yè)和主權(quán)基金的投資行為規(guī)范等等。

　　制定多邊投資協(xié)定的機構(gòu)以及談判路徑

　　國際知名智庫美國彼得森國際經(jīng)濟研究所提出，盡管在制定多邊投資協(xié)定過程中G20可以發(fā)揮一定的作用，比如G20可為開啟談判提供必要的政治推動力，尤其是中國和俄羅斯將起到重要作用，因為目前中俄國有企業(yè)對外投資普遍受阻，但WTO才是多邊投資協(xié)定談判的天然場所。由于個別WTO成員仍持反對意見，談判需要穩(wěn)步推進。為了最終達成協(xié)定可采用類似WTO電信協(xié)定和政府采購協(xié)定的模式，從WTO框架下的諸邊協(xié)定開始談起。

　　準入前國民待遇和負面清單已逐漸成為國際投資規(guī)則發(fā)展的新趨勢

　　盡管準入前國民待遇和負面清單意味著更大范圍的對外開放和更少的限制，但世界上已經(jīng)有77個國家采用了負面清單承諾模式。中國在啟動中美BIT談判之際同意采用這種模式，并且在上海自貿(mào)試驗區(qū)探索這種模式，是適應(yīng)國際發(fā)展趨勢的需要，與國內(nèi)正在推進的行政審批制度改革的方向一致，有利于為各類所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)市場主體活力，促進經(jīng)濟發(fā)展。

　　TPP和TTIP中有關(guān)投資的談判都設(shè)定了比較“高”的目標，對全球范圍的重要投資協(xié)定談判影響巨大

　　TPP和TTIP中有關(guān)投資的談判都設(shè)定了比較“高”的目標，包括對市場準入、知識產(chǎn)權(quán)、國有企業(yè)的市場行為準則的要求，剛剛開啟的中歐投資協(xié)定必然會受到這種高標準投資保護程度和高水平的投資自由化特點的影響，從而增加中歐投資協(xié)定談判的難度。

　　國際投資規(guī)則面臨的挑戰(zhàn)及各方利益訴求

　　研究當前和今后一個時期各方對國際投資規(guī)則重構(gòu)的新訴求、新理念、新主張，并對未來規(guī)則演進趨勢進行判斷，首先要考慮當今主宰全球治理規(guī)則的兩大核心———美國和歐盟的立場。

　　美國的立場

　　2012年4月，美國貿(mào)易談判代表辦公室正式發(fā)布了美國2012年雙邊投資協(xié)定范本，取代2004年雙邊投資協(xié)定范本，以作為美國對外進行雙邊投資協(xié)定談判的基礎(chǔ)。2012年范本反映的美國核心利益訴求包括：東道國如何實行準入前國民待遇，東道國如何在面臨金融危機的情況下對金融業(yè)實施審慎監(jiān)管措施，更強調(diào)透明度和公共參與，強化了關(guān)于勞工與環(huán)境的保護，并針對國有企業(yè)的特殊待遇和自主創(chuàng)新政策帶來的扭曲等制訂了更加嚴格的規(guī)定，包括(1)協(xié)議方的政府采購政策不得與本國技術(shù)含量要求掛鉤;(2)允許外國投資者在非歧視的基礎(chǔ)上參加標準制定;(3)對“國有企業(yè)被授予政府職能”做出定義。

　　歐盟的立場

　　2012年4月，美國和歐盟發(fā)布了《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》。該聲明體現(xiàn)了多個共同的核心價值觀，包括承諾實施開放和非歧視性的投資政策、公平競爭的市場環(huán)境、對投資者及其投資提供有力的保護措施、公平而有約束力的國際爭端解決機制、透明度和公眾參與方面的強有力規(guī)則、負責任的商業(yè)行為、以及定義明確的國家安全審查規(guī)則。

　　新興經(jīng)濟體的立場

　　以金磚國家為代表的發(fā)展中國家對世界經(jīng)濟處于低迷時期的國際投資規(guī)則表現(xiàn)出一定的靈活性。一方面，印度、巴西、中國、南非等發(fā)展中國家之間達成或待簽的投資協(xié)定數(shù)量增加;另一方面，發(fā)展中國家有關(guān)外商直接投資的法律法規(guī)也在進行調(diào)整，以便提高外商投資政策的競爭力。例如，2013年8月印度聯(lián)邦內(nèi)閣批準一項提案，在批準了包括電信和國防建設(shè)在內(nèi)的十幾個部門的外商投資規(guī)則的基礎(chǔ)上，放寬零售行業(yè)外商投資限制，以幫助提振疲軟的經(jīng)濟恢復增長。許多亞、非、拉發(fā)展中國家還根據(jù)自身的發(fā)展需要，借鑒中國發(fā)展模式設(shè)立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)或經(jīng)濟特區(qū)，給予外商優(yōu)惠投資政策和便利。但整體上，發(fā)展中國家對國際投資規(guī)則的訴求還是停留在開放市場的層面，對于勞工標準、知識產(chǎn)權(quán)保護等高標準條款表示異議，而且難以做出實質(zhì)性承諾。

　　中國參與國際投資規(guī)則重構(gòu)的角色定位及應(yīng)對策略

　　關(guān)于中國參與全球治理變革以及在國際投資規(guī)則重構(gòu)中的角色定位，要基于我們對金融危機以后中國的國際地位變化、中國參與全球化的優(yōu)勢以及中國經(jīng)濟發(fā)展的方向等進行研判確定。

　　中國參與經(jīng)濟全球化所擁有的優(yōu)勢并未發(fā)生本質(zhì)性的變化

　　盡管中國國際貿(mào)易和國際投資的規(guī)模不斷擴大，參與經(jīng)濟全球化的基礎(chǔ)和條件正在發(fā)生重大變化，但必須看到，中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化遠未完成，用制造業(yè)質(zhì)量水平提升增強出口競爭力、通過管理體制改革來改善投資環(huán)境、通過多雙邊合作營造“走出去”的外部環(huán)境是主要任務(wù)，所以以我為主、立足做好自己的事情依然是參與全球化的基本立場。從“韜光養(yǎng)晦”到“有所作為”再到“敢做敢為”是一個較長的漸進過程，目前處于“有所作為”的階段。

　　充分認識國際投資規(guī)則變化的趨勢，做好推動開放與防范風險兩手準備

　　著眼長遠，勞工標準、環(huán)境保護等可持續(xù)發(fā)展條款將成為國際投資規(guī)則的共同價值取向。此外，在最新的美國BIT范本中，加入了一些與中國密切相關(guān)的內(nèi)容，確實有針對中國之嫌。作為FDI雙向流動的大國，我們要權(quán)衡新規(guī)則帶來的“雙刃劍”效果，理性確立中方的基本立場———以推動市場開放為主，兼顧風險防范。中國企業(yè)不僅擁有走出去的動力和需求，也已經(jīng)具備進入全球市場的能力，但外部障礙需要突破。

　　認真研究價值鏈重構(gòu)與國際投資規(guī)則之間的相互影響，選擇優(yōu)先推動區(qū)域和雙邊投資協(xié)定、兼顧多邊投資協(xié)定談判的策略

　　深度的區(qū)域一體化趨勢導致逆全球化趨勢顯現(xiàn)，全球分工體系、價值鏈體系、國際投資和貿(mào)易規(guī)則體系正在發(fā)生新的變化，且相互交織。以我國為主的全球產(chǎn)業(yè)布局和分工體系尚未形成，我們應(yīng)該通過參與國際規(guī)則制定推動這一體系的早日形成。我們的戰(zhàn)略選擇應(yīng)該是區(qū)域投資規(guī)則優(yōu)先，然后才是多邊投資規(guī)則。一方面我們難以主導全球性多邊投資規(guī)則的形成，另一方面，由于談判復雜、各方利益存在沖突，達成共識尚待時日，給我們留下了回旋的時間和空間。

　　切實做好中美、中歐兩個重要的雙邊投資保護協(xié)定談判預案

　　中歐、中美雙邊投資保護協(xié)定談判，雙方的期望值都是既謀求本國企業(yè)海外投資的利益，又保護自己作為東道國的利益。雙方都試圖通過簽署投資協(xié)定來敦促對方改善投資環(huán)境，又都希望對方的調(diào)整幅度大于自身的調(diào)整幅度。中歐談判最大的挑戰(zhàn)將是市場準入，歐方希望進一步開放中國市場，尤其是在服務(wù)業(yè)和金融業(yè)的開放方面獲得國民待遇。而在中美談判中美方的期望值是擴大中國的市場準入;中方期望保護和促進對美投資;焦點和難點是準入前國民待遇與負面清單，美方還會在環(huán)境、勞工標準、人權(quán)、國有企業(yè)等方面向中國施壓。我們應(yīng)該有整體設(shè)計，有針對性地一一應(yīng)對。

　　做好已簽雙邊投資保護協(xié)定的修訂談判工作，重點調(diào)整投資保護規(guī)則條款

　　因為早期中國以吸收外資為主，商簽的雙邊投資保護協(xié)定對投資者因征收與補償、戰(zhàn)爭與內(nèi)亂等造成的損失賠償力度不足，如今作為雙向投資大國，要考慮保護中國企業(yè)的海外利益。