PPP資產(chǎn)證券化引領(lǐng)河南政府融資平臺轉(zhuǎn)型

發(fā)布日期：2015-02-27來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　河南省政府官網(wǎng)春節(jié)前后悄然掛出的《河南省人民政府辦公廳關(guān)于促進政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)意見》(豫政辦 〔2015〕9號)(全文附后)，清晰定調(diào)了河南省、市、縣三級政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型方向——由過于依賴財政性融資向政府引導(dǎo)的市場化融資轉(zhuǎn)變;由偏重于公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資向產(chǎn)業(yè)性投融資轉(zhuǎn)變。

　　雖然后43號文時代，在政府與市場的雙重壓力之下，政府投融資平臺轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。

　　但這份《意見》的信息量之大、含金量之高、可操作性之強超出市場預(yù)期。

　　《意見》明確：省級政府投融資公司主要承擔(dān)關(guān)系全省發(fā)展全局的重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等建設(shè)項目的投融資職能，“支持有條件的省級政府投融資公司逐步發(fā)展成為綜合性、大型金融控股集團”;市、縣級政府投融資公司盡快從已融資的公益性項目中退出,通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會資本，積極運用PPP模式，重點支持本地城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，有條件的政府投融資公司可通過與社會資本合作、發(fā)展村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等。

　　同時，省市縣三級投融資平臺都將成為各地“國有資本投資運營的主體、開展公私合作的政府授權(quán)載體”。

　　值得注意的是，在強調(diào)市場化轉(zhuǎn)型的同時，《意見》對政府投融資平臺的“融資”功能不但沒有削弱，還進行了強化，只是用更加市場化的方式來“包裝”。

　　比如，《意見》明確提出，“政府投融資公司要積極運用以相關(guān)收益作為還款來源的預(yù)期收益質(zhì)押貸款、特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等創(chuàng)新類貸款,進一步擴大信貸融資規(guī)模。”

　　比如，“鼓勵有條件的政府投融資公司大力發(fā)展債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、資產(chǎn)支持投資計劃等融資工具,延長投資期限,吸引社保資金、保險資金等投入收益穩(wěn)定、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目。”

　　比如，“支持政府投融資公司采用企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等方式通過債券市場籌措投資資金。

　　《意見》還提出，推進設(shè)立中原基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金、河南戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金、河南現(xiàn)代服務(wù)業(yè)投資基金三大基金平臺。鼓勵市、縣級政府投融資公司廣泛吸引民間資本,支持民間資本發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。

　　各地可以使用財政性資金,通過認購基金份額等方式予以支持。

　　另一個值得注意的提法是，《意見》提出“支持有條件的省級政府投融資公司逐步發(fā)展成為綜合性、大型金融控股集團。”

　　目前河南省最大的省級投融資平臺河南投資集團，資產(chǎn)規(guī)模達千億元。河南投資集團持有中原證券33.1%的股權(quán)，是其第一大股東;持有中原銀行至少7.8%的股權(quán)，目前也是其第一大股東;持有中原信托48.41%的股權(quán)，也是其第一大股東，上述“綜合性、大型金控集團”的雛形已經(jīng)初具。

　　以下是《河南省人民政府辦公廳關(guān)于促進政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)意見》全文

　　河南省人民政府辦公廳關(guān)于促進政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)意見

　　豫政辦〔2015〕9號

　　各市、縣人民政府,省人民政府各部門:

　　近年來,我省各級政府投融資公司在推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)升級等方面發(fā)揮了積極作用,自身也得到了較好發(fā)展。但同時也應(yīng)看到,政府投融資公司還不同程度存在著法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部經(jīng)營機制不健全、投融資創(chuàng)新不足、運營模式老化等問題。特別是按照國家加強地方政府性債務(wù)管理、加快重點建設(shè)領(lǐng)域投融資改革創(chuàng)新的新要求,我省政府投融資公司迫切需要通過轉(zhuǎn)換功能定位、激發(fā)內(nèi)部活力謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展。為全面貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60 號),認真落實《中共河南省委河南省人民政府關(guān)于進一步深化國有企業(yè)改革的意見》(豫發(fā)〔2014〕25號),促進我省政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展, 經(jīng)省政府同意,現(xiàn)提出以下指導(dǎo)意見,請認真貫徹落實。

　　一、總體要求

　　(一) 指導(dǎo)思想。深入貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神,全面落實中央有關(guān)要求和省委、省政府關(guān)于深化國有企業(yè)改革的工作部署,以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、激發(fā)內(nèi)在活力、增強投融資能力、有效防范風(fēng)險為改革目標(biāo),以推進運營模式、融資模式、公私合作模式、資產(chǎn)證券化運用等改革創(chuàng)新為著力點,以完善政府部門政策支持體系、績效考核評價體系、風(fēng)險監(jiān)控與防范體系為保障,進一步提升政府投融資公司服務(wù)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的投融資能力,為全省經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。

　　(二)基本原則。

　　1. 開拓創(chuàng)新,加快轉(zhuǎn)型。按照國家關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定,順應(yīng)我省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新要求,推動政府投融資公司由過于依賴財政性融資向政府引導(dǎo)的市場化融資轉(zhuǎn)變,由偏重于公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資向產(chǎn)業(yè)性投融資轉(zhuǎn)變,更加注重現(xiàn)代市場化投融資模式創(chuàng)新,更加注重事關(guān)全省未來發(fā)展的產(chǎn)業(yè)投融資。

　　2.穩(wěn)步提升,增量突破。服務(wù)全省深化投融資體制改革大局,堅持按市場規(guī)律運作,加快體制機制創(chuàng)新,不斷提升投融資能力。鼓勵政府投融資公司競相發(fā)展、資源共享、優(yōu)化組合,積極通過資產(chǎn)證券化等盤活存量,通過公私合作、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等實現(xiàn)增量突破。

　　3.突出重點,務(wù)實改革。堅持市場化改革方向和法治思維,抓住改革關(guān)鍵環(huán)節(jié),重點推進去行政化改革,建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度,以改革收獲紅利,以改革促進發(fā)展。

　　4.協(xié)調(diào)聯(lián)動,統(tǒng)籌推進。堅持在省委、省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推進改革,堅持政府各部門橫向協(xié)調(diào)和省、市、縣三級縱向聯(lián)動,合力推進;鼓勵政府投融資公司按市場規(guī)則開展跨區(qū)域多層級聯(lián)合重組,優(yōu)化資源配置。

　　二、主要任務(wù)

　　(一) 明確功能定位。按照國發(fā)〔2014〕43號文件要求,政府投融資公司今后不再承擔(dān)為政府舉債融資功能。要加快轉(zhuǎn)換政府投融資公司的功能定位和發(fā)展方向,加強市場化運作和政府引導(dǎo),通過政府性債務(wù)剝離和資產(chǎn)重組、股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、運營模式和機制創(chuàng)新,使其發(fā)展成為各地投融資的改革創(chuàng)新平臺、國有資本投資運營的主體、開展公私合作的政府授權(quán)載體。省級政府投融資公司主要承擔(dān)關(guān)系全省發(fā)展全局的重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等建設(shè)項目的投融資職能。要按照省委、省政府關(guān)于深化國有企業(yè)改革的統(tǒng)一部署,加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度,健全法人治理結(jié)構(gòu),鞏固提升投融資能力,著力在政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展方面發(fā)揮示范作用,在政府投融資公司資產(chǎn)存量盤活、增量突破方面發(fā)揮帶動作用,在積極開展公私合作、資產(chǎn)證券化方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。

　　市、縣級政府投融資公司要嚴(yán)格按照國家要求,盡快從已融資的公益性項目中退出,通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會資本,積極運用政府和社會資本合作模式,重點支持本地城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)、特色商業(yè)區(qū)的經(jīng)營性和準(zhǔn)公益性項目建設(shè)與運營;探索符合國家和我省政策要求、與專業(yè)金融機構(gòu)合作的融資模式。有條件的政府投融資公司可通過與社會資本合作、發(fā)展村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等,為本地中小微企業(yè)開展融資服務(wù)。

　　(二) 加快法人治理結(jié)構(gòu)改革。完善以董事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu),規(guī)范董事會建設(shè),逐步落實董事會選聘經(jīng)理層等職權(quán)。積極推進以外部董事占多數(shù)的董事會建設(shè),強化董事會專門委員會功能。推行高管任期制、契約化管理,逐步實現(xiàn)去行政化。加快實行職業(yè)經(jīng)理人制度,按照市場原則選拔或聘任職業(yè)經(jīng)理人。劃清董事會與經(jīng)營層權(quán)力界限,明確界定董事長權(quán)限,充分發(fā)揮總經(jīng)理作用。國資監(jiān)管機構(gòu)依法向國有獨資企業(yè)派駐監(jiān)事會,向國有控股企業(yè)推薦監(jiān)事人選,職工監(jiān)事由企業(yè)職工代表大會或職工大會選舉產(chǎn)生,外派監(jiān)事會與內(nèi)設(shè)監(jiān)事會不重復(fù)設(shè)置。

　　(三) 加快內(nèi)部經(jīng)營機制改革。賦予政府投融資公司充分的決策自主權(quán),規(guī)范“三重一大”(重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作)決策程序和制度。落實企業(yè)董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權(quán),除紀(jì)檢、監(jiān)察、人事等部門負責(zé)人任用按現(xiàn)行干部管理規(guī)定執(zhí)行外,政府投融資公司中層管理人員任用由企業(yè)自主決定,并按照出資比例依法選派出資企業(yè)的董事、監(jiān)事。堅持政府投融資公司職工收入總水平與企業(yè)效益、投融資目標(biāo)聯(lián)動,企業(yè)內(nèi)部形成更加合理的分配激勵關(guān)系。建立健全與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)和市場機制相適應(yīng)、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。深化企業(yè)內(nèi)部人員管理制度改革,逐步建立“內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的競爭激勵機制。

　　(四) 加快推進監(jiān)管體制改革。按照政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的要求,構(gòu)建以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。國資監(jiān)管機構(gòu)和履行出資人職責(zé)的政府部門要圍繞履行資產(chǎn)收益、派出或推薦董事和監(jiān)事、決定公司經(jīng)營方針和投資計劃等主要職責(zé),重點管好資本投向、規(guī)范資本運作、提高資本回報,依靠完善考核激勵機制、風(fēng)險管控和約束機制激發(fā)企業(yè)活力,加強對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、公司治理、收入分配、風(fēng)險控制的監(jiān)管。履行行業(yè)管理職責(zé)的政府部門要加強對政府投融資公司的政策支持、發(fā)展服務(wù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。政府投融資公司要依法管理出資企業(yè)股權(quán),履行股東職責(zé),承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

　　(五) 加快運營模式創(chuàng)新。鼓勵政府投融資公司完善集團化分層管控體系,推動二、三層級公司與國內(nèi)外大型企業(yè)開展戰(zhàn)略合作,廣泛吸收社會資本參股,積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。鼓勵有條件的政府投融資公司在做大做強實業(yè)的同時,積極謀求發(fā)展適合自身特點的金融業(yè)態(tài),促進實體經(jīng)營和資本運營交叉融合、產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相互滲透,實現(xiàn)良性互動發(fā)展,放大投融資功能。支持有條件的省級政府投融資公司在市場競爭中不斷壯大,逐步發(fā)展成為綜合性、大型金融控股集團。

　　(六) 加快融資模式創(chuàng)新。政府投融資公司要積極運用以相關(guān)收益作為還款來源的預(yù)期收益質(zhì)押貸款、特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等創(chuàng)新類貸款,進一步擴大信貸融資規(guī)模。鼓勵有條件的政府投融資公司大力發(fā)展債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、資產(chǎn)支持投資計劃等融資工具,延長投資期限,吸引社保資金、保險資金等投入收益穩(wěn)定、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目。支持政府投融資公司采用企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等方式通過債券市場籌措投資資金。推進省級政府投融資公司在加快轉(zhuǎn)型發(fā)展中建立基金大平臺運作機制,設(shè)立中原基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金、河南戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金、河南現(xiàn)代服務(wù)業(yè)投資基金三大基金平臺。鼓勵市、縣級政府投融資公司廣泛吸引民間資本,支持民間資本發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。各地可以使用財政性資金,通過認購基金份額等方式予以支持。

　　(七) 加快公私合作模式創(chuàng)新。鼓勵政府投融資公司與社會資本廣泛合作,積極運用政府和社會資本合作模式,參與政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目建設(shè)與運營。經(jīng)政府指定或授權(quán),政府投融資公司可作為實施主體,具體負責(zé)政府和社會資本合作項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。對具有明確的收費基礎(chǔ),并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目,政府投融資公司可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán),采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進實施。對經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目,投融資公司可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼,采用BOT、建設(shè)—擁有—運營(BOO)等模式推進實施。政府要賦予政府投融資公司采用政府和社會資本合作模式的自主權(quán),通過對不同行業(yè)、不同項目分類制定科學(xué)可行的政府和社會資本合作項目實施方案、投資回報模式、協(xié)商機制和退出路徑,明確合作各方責(zé)任約束,加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管,協(xié)調(diào)各方建立持續(xù)、和諧、有效的合作關(guān)系和風(fēng)險共擔(dān)、合作共贏機制。

　　(八) 加快資產(chǎn)證券化運用創(chuàng)新。鼓勵政府投融資公司將具有現(xiàn)金收益的經(jīng)營性項目、經(jīng)組合打包或財政補貼后能夠形成穩(wěn)定收益的準(zhǔn)公益性項目資產(chǎn)證券化,積極通過定向募集、公開發(fā)行有價證券等開展融資,將融入資金投入到其他基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目建設(shè)中,有效盤活存量資產(chǎn),實現(xiàn)“資產(chǎn)—現(xiàn)金—資產(chǎn)”良性循環(huán)、滾動發(fā)展。對新建的投資規(guī)模大、建設(shè)周期長,但能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流、本息償還可分攤的鐵路、公路、機場等項目,要通過應(yīng)收賬款證券化、未來收益證券化等資產(chǎn)證券化運作模式創(chuàng)新拓寬融資渠道,加快實現(xiàn)增量突破。鼓勵信用增級機構(gòu)為政府投融資公司資產(chǎn)證券化提供信用增級支持,降低融資成本。

　　三、保障措施

　　(一) 完善政策支持體系。加大市場化運作力度,依法合規(guī)推進政府投融資公司存量國有資金、資源、資本、資產(chǎn)跨行業(yè)、跨地區(qū)整合。盡快依法合規(guī)落實注入資本金,并根據(jù)各地政府投融資公司承擔(dān)的政策性建設(shè)任務(wù)需要,適時將從一般競爭領(lǐng)域和產(chǎn)能過剩領(lǐng)域退出的國有資本注入相應(yīng)職能的政府投融資公司。對確需政府償還的公益性項目債務(wù),從政府投融資公司中剝離交由政府妥善處置;對確需政府履行擔(dān)保或救助責(zé)任的公益性項目債務(wù),區(qū)分情況,分類處理。對政府投融資公司承擔(dān)的自身運營收益不足以還本付息的準(zhǔn)公益性項目存量債務(wù),當(dāng)?shù)卣赏ㄟ^依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加大財政補償力度等措施,提高項目盈利能力,增強償債能力。

　　(二) 健全績效考核評價和激勵約束體系。各地、各有關(guān)部門根據(jù)政府投融資公司實際情況,分別制定相應(yīng)的績效考核評價辦法。加強對政府投融資公司創(chuàng)新運作、戰(zhàn)略管理、核心競爭力和控制風(fēng)險的考核,引導(dǎo)政府投融資公司實現(xiàn)長期、健康運營和可持續(xù)發(fā)展。完善工資總額管理和高管人員薪酬體系。健全與長效激勵相配套的業(yè)績掛鉤、財務(wù)審計、延期支付和追索扣回等約束機制。

　　(三)建立健全風(fēng)險防控體系。完善風(fēng)險綜合評估機制,建立多層次政府投融資公司債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系,及時動態(tài)評估政府投融資公司穩(wěn)健運營能力。加強政府投融資公司監(jiān)事會監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督和審計監(jiān)督,完善信息披露報告制度,健全“三重一大”等監(jiān)督制約機制。

　　(四) 增強工作合力。各地、各相關(guān)部門要按照職責(zé)分工,完善相關(guān)政策法規(guī)和管理辦法,制定相應(yīng)的配套支持措施,加強宏觀指導(dǎo),推動政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展。要創(chuàng)新思維方式、工作思路和工作方法,進一步提高管理工作的預(yù)見性、靈活性和有效性,通過建立完善部門間信息溝通、規(guī)劃統(tǒng)籌、聯(lián)審會商、協(xié)調(diào)服務(wù)等協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,形成各負其責(zé)、互動有力、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府投融資公司監(jiān)督管理新格局。省發(fā)展改革委要會同省財政廳、省政府國資委、金融辦,加強指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查,推動相關(guān)政策和措施落實,強化風(fēng)險防控,促進政府投融資公司持續(xù)健康發(fā)展。

　　河南省人民政府辦公廳

　　2015年1月28日

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