《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿有三重風(fēng)險(xiǎn)：私有化、行政權(quán)擴(kuò)張、管制俘獲

發(fā)布日期：2015-07-24來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 2015年7月21日，交通運(yùn)輸部就《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂第二次向社會(huì)公開征求意見。與2013年的修訂稿相比，本次《條例》草案在多方面實(shí)現(xiàn)了突破，但在制度建構(gòu)上，其面臨深層次的三重風(fēng)險(xiǎn)，仍未得到糾正。

　　 這里，筆者意圖通過風(fēng)險(xiǎn)歸納，審視該修訂稿所構(gòu)建的公路管理體制存在何種缺陷，并為相應(yīng)的解決機(jī)制提供理論依據(jù)。

　　 政治風(fēng)險(xiǎn) PPP名義下的收費(fèi)公路私有化

　　 《條例》確立社會(huì)資本參與的特許經(jīng)營(yíng)(PPP)模式，該模式是以收費(fèi)權(quán)為核心建構(gòu)。但從全球范圍看，因收費(fèi)模式下的PPP，內(nèi)含固有的政治風(fēng)險(xiǎn)，原適用該模式的國(guó)家正在逐步淘汰該模式，轉(zhuǎn)而適用“按績(jī)效支付”特許(注：英文為availability-payment concession，或可譯為“可用性支付”)。

　　 目前，在有收費(fèi)公路的國(guó)家中，采用政府還貸并收費(fèi)建設(shè)公路的，主要有挪威和中國(guó)，即我國(guó)的政府還貸公路建設(shè)模式。多數(shù)國(guó)家采用收費(fèi)特許模式，即我國(guó)的經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)模式。

　　 國(guó)外成熟的公路特許經(jīng)營(yíng)模式(PPP)，有收費(fèi)特許和“按績(jī)效支付”特許兩種。其中收費(fèi)特許是傳統(tǒng)模式。最初由國(guó)有公路公司取得公路所有權(quán)并收費(fèi)。其后，形成PPP模式下的收費(fèi)特許模式，法國(guó)、西班牙等國(guó)通過國(guó)有公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本參與公路建設(shè)。但收費(fèi)特許模式需將公路轉(zhuǎn)化為公路經(jīng)營(yíng)公司的私產(chǎn)，會(huì)產(chǎn)生公路私有化的政治風(fēng)險(xiǎn)。為此，相關(guān)國(guó)家對(duì)社會(huì)資本和國(guó)有資本參與下的收費(fèi)特許實(shí)施差別對(duì)待。

　　 但是，我國(guó)此次《條例》修訂稿確立的特許經(jīng)營(yíng)制度，意圖構(gòu)建兩種資本無(wú)差別的收費(fèi)特許模式。

　　 考慮到上述政治風(fēng)險(xiǎn)，不少國(guó)家紛紛采用“按績(jī)效支付”特許模式，其中以英國(guó)、加拿大為典型。美國(guó)也因收費(fèi)特許模式受到民眾反對(duì)，轉(zhuǎn)而采用“按績(jī)效支付”特許模式。

　　 “按績(jī)效支付”模式屬政府購(gòu)買公共服務(wù)范疇，公路所有權(quán)歸國(guó)家，不向公路利用人收費(fèi)，系由私人(企業(yè))出資建設(shè)并養(yǎng)護(hù)公路，政府建立績(jī)效考核機(jī)制，利用公共財(cái)政資金定期定額向私人付費(fèi)。

　　 該模式將政府負(fù)債轉(zhuǎn)化為私人(企業(yè))負(fù)債，并為政府和被特許者的義務(wù)封頂，相關(guān)債務(wù)由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，不直接在政府公共債務(wù)中體現(xiàn)。相比政府一次性拿出建設(shè)資金，“按績(jī)效支付”部分已被特許期限所平均，體量非常小，將其在財(cái)政預(yù)算中列支，只占一小部分。

　　 因其對(duì)縮減公共債務(wù)有利，且避免資產(chǎn)私有化的政治詬病，同時(shí)能實(shí)現(xiàn)公路的免費(fèi)通行，減少與使用者的矛盾，這一模式日益受到各國(guó)政府青睞，成為西方國(guó)家公路建設(shè)的新型主導(dǎo)模式。原來(lái)采用收費(fèi)特許模式的法國(guó)、西班牙，從2011年開始，也開始采用“按績(jī)效支付”特許模式。

　　 我國(guó)的狀況與之同理。實(shí)際上，在我國(guó)現(xiàn)有的公路建設(shè)模式下，主導(dǎo)公路建設(shè)的是國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司。公路特許權(quán)的核心內(nèi)容為收費(fèi)權(quán)，收費(fèi)權(quán)必須建立在國(guó)有公路公司對(duì)公路資產(chǎn)完全掌控的基礎(chǔ)上，其成本核算必須以公路整體資產(chǎn)價(jià)值衡量為基礎(chǔ)，而其收益來(lái)源為原本國(guó)有(并非企業(yè)所有)的路產(chǎn)、路權(quán)。這導(dǎo)致，收費(fèi)公路資產(chǎn)成為國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司的“私產(chǎn)”。只是，在現(xiàn)有公路經(jīng)營(yíng)公司的國(guó)有面紗下，這種隱性的公路私有化并未形成政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　 但是，一旦進(jìn)入社會(huì)資本參與層面，社會(huì)資本投資建立的公路、社會(huì)資本組建的私有公司，進(jìn)行投資，必然取得公路財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。在國(guó)家不征收的前提下，公路的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不可能轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有。采用收費(fèi)特許模式，必須以其投資額衡量其收益，且必須掌控公路所有權(quán)，才能行使其完整權(quán)利(如以公路資產(chǎn)做抵押貸款)，這將使公路成為私營(yíng)公司的“私產(chǎn)”。

　　 總而言之，在社會(huì)資本參與的情況下，收費(fèi)特許模式將使公路私有顯性化，由此產(chǎn)生公路私有化的政治風(fēng)險(xiǎn)。為此，外國(guó)政府采用“按績(jī)效支付”特許模式規(guī)避。

　　 而此次《條例》修訂稿，在構(gòu)建PPP下的公路建設(shè)模式時(shí)，并未吸納國(guó)外用來(lái)保障公路國(guó)有的“按績(jī)效支付”特許模式，卻意圖采用國(guó)外政府刻意規(guī)避、會(huì)導(dǎo)致公路私有化的收費(fèi)特許模式。

　　 收費(fèi)特許模式無(wú)法在制度上控制社會(huì)資本的盈利水平，資本的逐利屬性未來(lái)將引發(fā)社會(huì)資本與公路使用者之間的矛盾沖突。由此，管理部門難免將承擔(dān)公路私有化的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 由此，應(yīng)考慮取消《條例》無(wú)差別的收費(fèi)特許模式，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)公路特許經(jīng)營(yíng)制度，對(duì)國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)公司采用傳統(tǒng)的收費(fèi)模式不變，而社會(huì)資本參與的PPP下公路建設(shè)應(yīng)采用“按績(jī)效支付”特許模式。

　　 　　法律風(fēng)險(xiǎn)稅、費(fèi)沖突下的行政權(quán)擴(kuò)張

　　 《條例》修訂稿，在多層面突破《公路法》上限，也就是說，要推行相關(guān)政策，至少應(yīng)先修改《公路法》。

　　 首先，新設(shè)“養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)”，系突破《公路法》規(guī)定，推行“稅改費(fèi)”政策。

　　 《條例》修訂稿直接將通行費(fèi)列為公路養(yǎng)護(hù)管理資金來(lái)源，涉嫌違反上位法。同時(shí)，交通運(yùn)輸部將收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理差別對(duì)待，違反平等原則。

　　 《公路法》第36條：“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金,具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”該條明確規(guī)定稅收是公路養(yǎng)護(hù)資金的唯一來(lái)源，收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)資金也包括在內(nèi)。這意味著我國(guó)將收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用內(nèi)含在公路通行費(fèi)中征收的傳統(tǒng)做法本身就是違法行為。

　　 在我國(guó)開征燃油附加稅后，收費(fèi)公路中一直存在對(duì)在收費(fèi)公路通行車輛既征收燃油附加稅，又征收養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)的重復(fù)征收狀態(tài)。只不過，收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)費(fèi)內(nèi)含在通行費(fèi)中，是隱性的，民眾沒有察覺被重復(fù)征收。

　　 此次《條例》修訂稿第3條明示，將“征收車輛通行費(fèi)”列為公路養(yǎng)護(hù)、管理資金的籌集方式，為《條例》修訂稿第14條征收“養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)”開道，直接違反《公路法》第36條規(guī)定。

　　 將傳統(tǒng)通行費(fèi)內(nèi)含養(yǎng)路費(fèi)的違法行為由暗轉(zhuǎn)明，其不但不反思其傳統(tǒng)做法的違法之處，反而以《條例》修訂稿的方式昭告天下，意圖將其合法化。

　　 1999 年10月，在國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)修改公路法的議案中，為推行“費(fèi)改稅”政策，國(guó)務(wù)院提出，公路建設(shè)資金與公路養(yǎng)護(hù)資金的籌集由政府依法收費(fèi)的方式，改變?yōu)橐哉鞫惖姆绞交I集。該議案被全國(guó)人大通過后，我國(guó)開征燃油附加稅。由此，“費(fèi)改稅”政策具備法律效力，政府部門開征養(yǎng)路費(fèi)已被禁止。

　　 交通運(yùn)輸部主導(dǎo)的《條例》修訂稿第14條，無(wú)視《公路法》的禁止性規(guī)定，卻規(guī)定：政府統(tǒng)一管理的高速公路在政府債務(wù)償清后，可實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。本質(zhì)上，這新設(shè)了“養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)”，直接與《公路法》相抵觸。

　　 即使《條例》在修改后公布施行，因其與上位法相抵觸，該條款規(guī)定不具法律效力。同時(shí)，因《條例》由國(guó)務(wù)院頒布施行，此舉是將國(guó)務(wù)院推向?qū)?999年推行的 “費(fèi)改稅”政策進(jìn)行自我否定的境地。如果認(rèn)為1999年的“費(fèi)改稅”政策是失敗的，則交通部應(yīng)先建議國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)修法程序，提請(qǐng)全國(guó)人大修訂《公路法》第 36條，而不應(yīng)濫用部門立法起草權(quán)，自行否定《公路法》的規(guī)定。

　　 此外，交通運(yùn)輸部將公路劃分為收費(fèi)公路和非收費(fèi)公路兩個(gè)公路體系，由此產(chǎn)生收費(fèi)公路使用者和非收費(fèi)公路使用者。

　　 依據(jù)“用路者付費(fèi)”原則，兩種公路的使用者都需要支付費(fèi)用，收費(fèi)公路使用者支付通行費(fèi)和燃油附加稅，非收費(fèi)公路使用者支付燃油附加稅?！稐l例》修訂稿將收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)管理，直接以收費(fèi)方式交由社會(huì)(收費(fèi)公路使用者)承擔(dān)，由此，兩種公路使用者受到差別對(duì)待。

　　 在收費(fèi)期滿后，收費(fèi)公路使用者為何仍需支付養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)和燃油附加稅，交通運(yùn)輸部沒有依法予以說明，此舉顯然違反公路利用的平等原則。

　　 交通運(yùn)輸部既未闡明收費(fèi)公路使用者必須承擔(dān)養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)的法律依據(jù)，也沒有闡明依《公路法》征收的燃油附加稅為何不能承擔(dān)收費(fèi)公路養(yǎng)路費(fèi)的法律依據(jù)，亦即新設(shè)“養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)”沒有法律基礎(chǔ)。

　　 其次，變相取消政府還貸公路的收費(fèi)期限，系違反收費(fèi)原則擴(kuò)張行政權(quán)。

　　 《條例》修訂稿第8條將原條例規(guī)定的“政府還貸公路”和“經(jīng)營(yíng)性公路”更名為“政府收費(fèi)公路”和“特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路”。其中，政府收費(fèi)公路概念的推出，使原政府還貸公路的屬性發(fā)生了質(zhì)的變化。這使原政府還貸公路收費(fèi)的目的，從償還貸款的經(jīng)濟(jì)性收費(fèi)轉(zhuǎn)向管理性收費(fèi)。同時(shí)，結(jié)合《條例》修訂稿第9條規(guī)定，省級(jí)人民政府取得公路行政收費(fèi)權(quán)，由省政府統(tǒng)一實(shí)施統(tǒng)貸統(tǒng)還政策。

　　 依據(jù)《公路法》第60條第1款的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者集資建成的收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，按照收費(fèi)償還貸款、集資款的原則確定。該條規(guī)定政府還貸公路收費(fèi)應(yīng)有明確期限，原《條例》據(jù)此規(guī)定政府還貸公路收費(fèi)期限為15年，并明確收費(fèi)期限屆滿必須停止收費(fèi)，政府還貸公路在收費(fèi)期限屆滿前還清貸款的，必須終止收費(fèi)。這意味著統(tǒng)貸統(tǒng)還政策僅適用于收費(fèi)期限的內(nèi)的政府還貸公路，不能擴(kuò)張到收費(fèi)到期或還清貸款的公路。

　　 但《條例》修訂稿取消了15年的收費(fèi)期限規(guī)定。這意味著，在統(tǒng)貸統(tǒng)還政策下，只要有一條公路未還清貸款，所有政府還貸公路都要收費(fèi)。

　　 同時(shí)，按照《條例》修訂稿第14條規(guī)定，省級(jí)人民政府還將收取養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)。

　　 《條例》修訂稿上述規(guī)定嚴(yán)重違背《公路法》第60條確立的收費(fèi)原則，違背《公路法》的立法精神，變更了公路通行費(fèi)的基本屬性，使省政府取得《公路法》之外的收費(fèi)權(quán)，構(gòu)成行政權(quán)的非法擴(kuò)張。

　　 《條例》修訂稿第13條還規(guī)定，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要實(shí)施收費(fèi)公路改擴(kuò)建工程，將一級(jí)公路改建為高速公路或提高高速公路通行能力，且增加政府債務(wù)或社會(huì)投資的，可重新核定償債期限或經(jīng)營(yíng)期限。但依據(jù)《公路法》第59條規(guī)定，可收取通行費(fèi)的公路并不包括改建或擴(kuò)建的公路可收費(fèi)的情形。即《條例》修訂稿第13條直接與《公路法》第59條相抵觸。

　　 《條例》修訂稿通過變相取消政府還貸公路的收費(fèi)期限和征收公路養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)，加重了公路使用者負(fù)擔(dān)。公路使用者除了重復(fù)支付燃油附加稅外，還需為龐大的收費(fèi)公路管理體系支出買單。獲益者只有收費(fèi)公路的從業(yè)人員。

　　 如前文所述，國(guó)外收費(fèi)公路已是面臨淘汰的夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，我國(guó)卻仍通過修法予以保障。這背后需要深究。

　　 　　管理風(fēng)險(xiǎn) 需警惕“管制俘獲”

　　 《條例》修訂的一大背景，是地方政府因公路建設(shè)形成大量地方債務(wù)無(wú)法消化，形成賬面虧損，嚴(yán)重影響官員的績(jī)效考核。同時(shí)，在《預(yù)算法》修訂后，政府已無(wú)法采用傳統(tǒng)模式向銀行貸款修路，必須以地方債方式舉債。這引發(fā)了公路建設(shè)管理體制的深刻變革。因此，《條例》必須修改。

　　 此次《條例》修訂稿，創(chuàng)設(shè)了政府收費(fèi)的公路管養(yǎng)模式，表明政府既是收費(fèi)公路的提供者，同時(shí)又是收費(fèi)公路的監(jiān)管者?！稐l例》修訂稿意圖賦予政府法外的收費(fèi)權(quán)，以此應(yīng)對(duì)《預(yù)算法》修訂后的財(cái)政資金來(lái)源不足。

　　 總體看來(lái)，此次修訂稿的核心問題不是簡(jiǎn)政放權(quán)，而是擴(kuò)張政府的收費(fèi)權(quán)能，加強(qiáng)政府對(duì)收費(fèi)公路的管制權(quán)能。

　　 由此，該修訂稿不但未將公路建設(shè)事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)承擔(dān)，反而加強(qiáng)了政府自身作為提供者的角色;不但沒有改變傳統(tǒng)公路建設(shè)模式下監(jiān)管的弊端，反而強(qiáng)化了政府的管制職能。在此背景下，政府無(wú)法正確行使收費(fèi)公路的監(jiān)管職能，其后果是收費(fèi)公路大面積虧損的責(zé)任無(wú)法追究，形成政府監(jiān)管失靈。

　　 例如，《2013年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)收費(fèi)公路虧損661億。在如此嚴(yán)重虧損的情況下，政府首先應(yīng)啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制，追究相關(guān)公路經(jīng)營(yíng)公司的管理責(zé)任，看看有無(wú)可能通過法律機(jī)制追回?fù)p失。因?yàn)?，任何一條公路建設(shè)都有可行性研究報(bào)告，如果公路修筑將導(dǎo)致大量虧損，該路就沒有建設(shè)的必要，當(dāng)初的可行性研究報(bào)告不應(yīng)通過。如果當(dāng)初的可行性研究報(bào)告認(rèn)為不會(huì)虧損，而公路建成后事實(shí)上虧損，則應(yīng)追究相關(guān)決策的責(zé)任人。

　　 但是，相關(guān)部門僅替公路經(jīng)營(yíng)公司強(qiáng)調(diào)虧損，不追究沒有達(dá)到可行性研究報(bào)告要求的相關(guān)人員責(zé)任，卻通過修法要求公路使用者對(duì)此負(fù)責(zé)，為公路經(jīng)營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)不善買單，此舉違反了正當(dāng)程序原則。

　　 這或許表明，相關(guān)部門采用收費(fèi)方式，管制公路使用者，該行為只是產(chǎn)業(yè)需求所導(dǎo)致。對(duì)此種現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究稱為“管制俘獲”。也就是說，公路經(jīng)營(yíng)公司成功俘獲管理部門，讓其站在公路經(jīng)營(yíng)公司立場(chǎng)進(jìn)行立法，不顧此舉是否會(huì)加重公路使用者的負(fù)擔(dān)，以及這種規(guī)定的合法性。

　　 對(duì)此，我們應(yīng)明確，修訂《條例》的核心任務(wù)，應(yīng)是在PPP模式下，構(gòu)建全新的治理機(jī)制，明確政府、公路經(jīng)營(yíng)公司、公路利用人在公路建設(shè)、管養(yǎng)中的角色分工。只有這樣，才能真正推動(dòng)公路建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。

　　 來(lái)源：市政廳

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