PPP模式下的市政道路建設(shè)

發(fā)布日期：2015-08-05來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來源：三人行PPP結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)研究院

　　 任何一個(gè)城市的生存與發(fā)展很大程度上依賴于為促進(jìn)各種社會(huì)活動(dòng)而建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。一般意義的基礎(chǔ)設(shè)施包括能源設(shè)施、給排水設(shè)施、交通設(shè)施、通信設(shè)施、環(huán)境設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施等。基礎(chǔ)設(shè)施中的交通設(shè)施通常又分為對外交通設(shè)施(如航空、鐵路、高速公路)和對內(nèi)交通設(shè)施(如城市道路、橋梁、隧道、軌道交通等)。

　　 國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國發(fā)[2013]36號)(以下簡稱“36號文”)提出，“城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運(yùn)行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于……穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化……具有重要作用”，然而“我國城市基礎(chǔ)設(shè)施仍存在總量不足、標(biāo)準(zhǔn)不高、運(yùn)行管理粗放等問題。”對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中如此重要的領(lǐng)域，36號文明確要加強(qiáng)“城市道路、橋梁建設(shè)改造”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》亦明確要“加強(qiáng)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務(wù)供給”，并提出“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通”的要求。

　　 什么是市政道路?市政道路又可稱為城市道路，國務(wù)院《城市道路管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，“城市道路是指城市供車輛、行人通行的，具備一定技術(shù)條件的道路、橋梁及其附屬設(shè)施。”本文所使用的市政道路概念是廣義概念，指道路、橋梁、下穿隧道等以及相應(yīng)的附屬設(shè)施。

　　 對于像是市政道路這樣沒有收益，或者有部分維護(hù)收益的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來說，其通常由政府投資、建設(shè)，建成之后免費(fèi)提供給社會(huì)公眾使用，政府市政部門還需要負(fù)責(zé)道路的管理與維護(hù)。本文通過分析市政道路的屬性、現(xiàn)行的建設(shè)模式、建設(shè)模式的創(chuàng)新等相關(guān)內(nèi)容，試圖回答以下幾個(gè)問題：為什么市政道路不像高速公路那樣設(shè)立收費(fèi)機(jī)制，而是向社會(huì)公眾免費(fèi)提供?以往的市政道路是如何建設(shè)的?如何創(chuàng)新市政道路的建設(shè)模式?PPP模式下的市政道路如何建設(shè)?

　　 一、市政道路的公共物品屬性

　　 本部分嘗試從理論角度回答第一個(gè)問題：為什么市政道路不像高速公路那樣設(shè)立收費(fèi)機(jī)制，而是向社會(huì)公眾免費(fèi)提供?答案在于市政道路具有公共物品屬性。

　　 公共物品指的是由政府主導(dǎo)提供，由整個(gè)社會(huì)共同享有或受益，但受益者不需要按照市場方式承擔(dān)費(fèi)用或支付對價(jià)的物品。誠如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾遜所定義的公共物品那樣，“公共物品是每個(gè)人消費(fèi)該產(chǎn)品均不會(huì)導(dǎo)致他人消費(fèi)減少的物品”。公共物品的特征主要表現(xiàn)為效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性以及受益的非排他性。

　　 市政道路正是這樣一種由政府主導(dǎo)提供且整個(gè)社會(huì)免費(fèi)使用的公共產(chǎn)品。對于社會(huì)公眾而言，使用市政道路是一種共同受益的行為，在效用上無法根據(jù)使用者的不同而進(jìn)行分割;其次，某一個(gè)體使用市政道路，不會(huì)影響其他個(gè)體同時(shí)使用，即使用市政公路的過程中不會(huì)形成類似私人物品提供過程中的競爭關(guān)系;最后，某一個(gè)體使用市政道路，不能限制或者排除其他個(gè)體同時(shí)使用該道路，即所謂“受益的非排他性”。這也決定了通過收費(fèi)管理社會(huì)公眾使用市政道路的方式不具可行性，因?yàn)閺募夹g(shù)上很難將不付費(fèi)的市政道路使用者排除在受益范圍以外。

　　 二、市政道路建設(shè)的幾種現(xiàn)行模式

　　 1、政府財(cái)政直接投資、建設(shè)市政道路的模式

　　 由于市政道路的公共物品屬性及受益的非排他性特征，決定了政府需要將市政道路作為公共物品，按照“全額投資、壟斷經(jīng)營、財(cái)政補(bǔ)貼虧損”的模式進(jìn)行投資、建設(shè)、管理和維護(hù)。

　　 在“土地財(cái)政”時(shí)代，地方政府通過“土地出讓收入”和“土地抵押借款”相結(jié)合的“土地融資”模式為包括市政道路建設(shè)在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充裕的資金來源。但隨著國家逐步推進(jìn)土地制度改革，出現(xiàn)“土地財(cái)政”難以為繼的情況下，市政道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接投資、建設(shè)讓地方政府陷入“捉襟見肘”的尷尬局面。

　　 2、BT(建設(shè)-移交)模式

　　 對于沒有收益來源的市政道路建設(shè)以往一般采用的是BT(建設(shè)-移交)模式，即政府與社會(huì)投資人簽訂BT協(xié)議，約定由社會(huì)投資人對市政道路進(jìn)行投資建設(shè)，建成之后由政府對市政道路進(jìn)行回購，并向社會(huì)投資人支付金額(項(xiàng)目總投資+合理回報(bào))的一種建設(shè)模式。

　　 市政道路中的橋梁采用BT模式進(jìn)行建設(shè)的具體例子是鹽城大橋。江蘇省鹽城市為改善市區(qū)南北向交通狀況，決定拆除原城北大橋，建設(shè)新的鹽城大橋;建設(shè)內(nèi)容包括：舊橋拆除、便橋搭建以及新橋建設(shè)，總投資為4000萬元。

　　 采用BT模式進(jìn)行市政道路建設(shè)的優(yōu)點(diǎn)在于社會(huì)投資人通過代建的方式容易實(shí)現(xiàn)“短、平、快”式的投資目標(biāo)，其短期內(nèi)能夠收回投資資金和合理回報(bào)也極大的刺激社會(huì)投資人的建設(shè)積極性。缺點(diǎn)在于BT模式引發(fā)地方政府“債臺(tái)高筑”，而采用BT模式代建的市政道路也常暴露出各種工程質(zhì)量問題。

　　 3、BT 演變的BOT補(bǔ)貼模式

　　 對于很多被江河自然分割成數(shù)個(gè)部分的城市來說，市政道路的建設(shè)除了遇水搭橋以外，還可建設(shè)過江隧道。相比橋梁而言，過江隧道的施工期更長，隧道工程項(xiàng)目的技術(shù)難度和質(zhì)量要求更高，且投資規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)更大。采用BT模式對政府和社會(huì)投資方均存在不確定各種不確定的因素，因此在BT 模式基礎(chǔ)之上演變的BOT補(bǔ)貼模式“應(yīng)運(yùn)而生”。

　　 所謂的BOT補(bǔ)貼模式指的是政府與社會(huì)投資人在市政道路的過江隧道建設(shè)過程中簽訂BOT合同并采用BOT模式， 由社會(huì)投資人負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營維護(hù)及移交，在市政道路建設(shè)無法產(chǎn)生現(xiàn)金流的情況之下，由政府承諾每年向社會(huì)投資人支付等額補(bǔ)貼作為投資回報(bào)，在約定的建設(shè)、運(yùn)營期限到期后，由社會(huì)投資人向政府移交過江隧道的建設(shè)模式。

　　 市政道路中的過江隧道采用BOT補(bǔ)貼模式進(jìn)行建設(shè)的具體例子是杭州市慶春路過江隧道。該隧道建成后將穿過錢塘江連接杭州未來的行政中心——錢江新城和對岸的蕭山區(qū)錢江世紀(jì)城，工程概算投資為20.96億元，BOT合同約定慶春路過江隧道的建設(shè)期是3年，運(yùn)營期是20年。

　　 該模式的優(yōu)點(diǎn)在于項(xiàng)目投資人過組建項(xiàng)目公司能夠有效隔離和控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)通過設(shè)置運(yùn)營和維護(hù)的環(huán)節(jié)，有效的在政府與項(xiàng)目投資人之間實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理分配。該模式的缺點(diǎn)在于，盡管設(shè)置了較長期限的經(jīng)營期，但是政府每年支付等額專營補(bǔ)貼的方式無法掩蓋其“加長版BT模式”的本質(zhì)特征。

　　 三、市政道路建設(shè)模式的創(chuàng)新

　　 無論是地方政府直接投資、建設(shè)，還是通過BT模式，或“加長版BT模式”建設(shè)市政道路，當(dāng)下都將遇到不小的阻力。因此在市政道路亟需建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施亟需完善的情勢下，創(chuàng)新市政道路的建設(shè)模式顯得尤為關(guān)鍵。

　　 1、市政道路建設(shè)捆綁沿線土地TOD開發(fā)的模式

　　 TOD 模式即以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式，指的是以城市軌道交通和公交、巴士干線的站點(diǎn)為中心，以400-800米為半徑建立廣場或其他公共設(shè)施，實(shí)現(xiàn)工作、商業(yè)、文化、居住等為一體的發(fā)展模式。通常由于公共交通具有固定的路線和一定的間距，因此在公共交通的沿線及公交站點(diǎn)周邊開發(fā)和利用土地具有合理性基礎(chǔ)。

　　 由于市政道路的公共物品屬性及受益的非排他性特征，大多數(shù)的市政道路項(xiàng)目通?；静痪邆涫召M(fèi)條件，項(xiàng)目自身也無法產(chǎn)生現(xiàn)金收入。因此對于像這種公共屬性的市政項(xiàng)目，參照軌道交通站點(diǎn)TOD土地開發(fā)的方式，通過捆綁具有經(jīng)營性的沿線土地TOD開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)投資與收益的平衡。

　　 大致思路是，政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)市政道路建設(shè)選擇社會(huì)投資人，通過協(xié)議的形式確定各方權(quán)利、義務(wù)、期限等相關(guān)內(nèi)容，由社會(huì)投資人對市政道路進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù);同時(shí)政府通過對由社會(huì)投資人在建的市政公路的沿線土地進(jìn)行一、二級綜合開發(fā)，通過沿線土地綜合開發(fā)的收益用以平衡市政道路建設(shè)中社會(huì)投資人的投資與合理回報(bào)，實(shí)現(xiàn)公益性項(xiàng)目捆綁經(jīng)營性項(xiàng)目的目標(biāo)。

　　 TOD 模式在軌道交通建設(shè)中得到廣泛應(yīng)用，市政道路建設(shè)捆綁沿線土地綜合開發(fā)的做法目前較少。但是這種捆綁模式能夠達(dá)到一舉多得的效果：既能建設(shè)市政道路，又能對市政道路沿線的土地進(jìn)行綜合開發(fā)，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)投資人的投資和合理回報(bào)，很大程度上還能緩解政府對市政道路建設(shè)的即期投入壓力。

　　 2、市政道路建設(shè)的PPP模式

　　 財(cái)政部、國家發(fā)改委等四部門于2012年12月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2012]463號)(以下簡稱“463號文”)，明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。

　　 在地方政府采用BT模式進(jìn)行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被“叫停”的情況下，沒有收費(fèi)基礎(chǔ)的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目如何建設(shè)已成為地方政府頭疼的難題。因此隨著國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委的大力推介，PPP模式開始進(jìn)入大眾視線。

　　 PPP 模式即政府與社會(huì)資本合作模式，指政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域，基于合同的形式建立平等、長期的合作關(guān)系，通過設(shè)立項(xiàng)目公司(SPV)并利用市場機(jī)制合理分配利潤和共同防范風(fēng)險(xiǎn)，高效優(yōu)質(zhì)地向社會(huì)提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的模式。財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號)(以下簡稱“76號文”)明確指出：“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)。”

　　 (1)PPP模式下社會(huì)資本的投資回報(bào)來源

　　 財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金[2014]113號)(以下簡稱“113號文”)規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中“社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式，”其中政府付費(fèi)是指“由政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績效付費(fèi)”。

　　 財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金[2014]156號)(以下簡稱“156號文”)對此進(jìn)一步明確，“政府付費(fèi)是指由政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。……在政府付費(fèi)機(jī)制下，政府通常會(huì)根據(jù)項(xiàng)目的可用性、使用量和績效中的一個(gè)或多個(gè)要素的組合向項(xiàng)目公司付費(fèi)”。其中，“可用性付費(fèi)是指政府依據(jù)項(xiàng)目公司所提供的項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)是否符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和要求來付費(fèi)，通常與項(xiàng)目的設(shè)施容量或服務(wù)能力相關(guān)。使用量付費(fèi)是指政府主要依據(jù)項(xiàng)目公司所提供的項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的實(shí)際使用量來付費(fèi)?？冃Ц顿M(fèi)是指政府依據(jù)項(xiàng)目公司所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量付費(fèi)”。政府和社會(huì)資本可以在項(xiàng)目合同中約定績效標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)項(xiàng)目公司的績效表現(xiàn)進(jìn)行績效獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰。

　　 (2)PPP項(xiàng)目的分類及相應(yīng)的付費(fèi)機(jī)制

　　 根據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)(以下簡稱“2724號文”)對PPP項(xiàng)目的分類，PPP項(xiàng)目可以分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目：

　　 ①經(jīng)營性項(xiàng)目是指“具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目”。經(jīng)營性項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制主要以使用者付費(fèi)為主。

　　 ②準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目是指“經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本，需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目”。準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制由使用者付費(fèi)加上政府補(bǔ)貼組成。

　　 ③非經(jīng)營性項(xiàng)目，又稱為公益性項(xiàng)目，是指“缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，主要依靠政府付費(fèi)回收投資成本的項(xiàng)目”。非經(jīng)營性項(xiàng)目可通過政府購買服務(wù)的方式，建立政府依照項(xiàng)目的可用性、使用量或績效其中一個(gè)或多個(gè)要素進(jìn)行付費(fèi)的付費(fèi)機(jī)制。

　　 (3)采用PPP模式建設(shè)市政道路

　　 誠如76號文所指出的PPP實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)，因此像市政道路這樣不具備收費(fèi)基礎(chǔ)的市政項(xiàng)目，在其建設(shè)過程中采用PPP模式進(jìn)行政府購買服務(wù)是建設(shè)模式的一大創(chuàng)新。具體來說，市政道路項(xiàng)目屬于PPP項(xiàng)目分類中的非經(jīng)營性項(xiàng)目，缺乏使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)，因此需要通過政府購買服務(wù)的方式，依靠政府付費(fèi)的機(jī)制進(jìn)行投資成本的回收。

　　 四、案例：安慶外環(huán)北路PPP模式

　　 目前采用PPP模式進(jìn)行市政道路建設(shè)的成功案例是安徽省安慶市外環(huán)北路PPP項(xiàng)目。該路段位于安慶市東北部，是中心城區(qū)主干路系統(tǒng)的重要組成部分，也是貫穿西北-東南城區(qū)的主要干道，全長14.9公里，總投資19.76億元。項(xiàng)目采用DBFOT的運(yùn)作模式，合作期限為13年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營期11年，社會(huì)資本承擔(dān)本項(xiàng)目的優(yōu)化設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)。

　　 由于市政道路是沒有使用者付費(fèi)的非經(jīng)營性項(xiàng)目，因此該項(xiàng)目采用“政府付費(fèi)”的回報(bào)機(jī)制，即“基于可用性的績效合同方式，雙方設(shè)置明確且可量化的績效指標(biāo)，將可用性付費(fèi)和可用性資產(chǎn)掛鉤，將運(yùn)營績效付費(fèi)與運(yùn)營維護(hù)成果掛鉤，由政府向項(xiàng)目公司購買本項(xiàng)目可用性(符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品)以及為維持本項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)(符合績效要求的公共服務(wù))，簡而言之，政府根據(jù)績效考核情況向社會(huì)資本支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營維護(hù)績效服務(wù)費(fèi);同時(shí)安慶市人大常委會(huì)通過決議，將政府的付費(fèi)義務(wù)納入跨年度的財(cái)政預(yù)算，這為政府方的履約提供保障。

　　 五、結(jié)語：市政道路建設(shè)的新“引擎”

　　 在“土地財(cái)政”難以為繼、BT模式又被叫停的情況下，市政道路建設(shè)如何繼續(xù)推進(jìn)已經(jīng)成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟需著手解決的問題。正所謂“要致富，先修路”，市政道路的建設(shè)需要在以往的成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上探尋新的模式。

　　 PPP 模式并非單獨(dú)為市政道路建設(shè)打造的新模式。但采用PPP模式既可以解決地方政府在市政道路建設(shè)中即期投入建設(shè)資金的壓力，同時(shí)又可通過政府付費(fèi)的形式確保社會(huì)資本能夠獲取合理的投資收益;通過設(shè)計(jì)可用性、使用量及績效等考核指標(biāo)以及獎(jiǎng)懲機(jī)制，既能保證市政道路的建設(shè)質(zhì)量，又可調(diào)動(dòng)社會(huì)資本高效優(yōu)質(zhì)建設(shè)市政道路的積極性。對于以后采用PPP模式建設(shè)的市政道路項(xiàng)目，需要進(jìn)一步明確的問題是政府在建設(shè)過程購買什么服務(wù)以及如何購買，讓PPP模式真正在市政道路建設(shè)中發(fā)揮作用，成為推動(dòng)市政道路建設(shè)的新“引擎”!

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