國(guó)內(nèi)軌道交通場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)政策研究

發(fā)布日期：2015-08-31來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　文/朱光

　　隨著大城市土地資源的日益稀缺，以及城市大力發(fā)展公共交通的作用日益凸顯，2012年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)支持對(duì)軌交用地的地上、地下空間，按照市場(chǎng)化原則實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)利用，收益用于彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)虧損。2014年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》，對(duì)鐵路用地及站場(chǎng)毗鄰區(qū)域土地綜合開(kāi)發(fā)利用政策做出了進(jìn)一步的規(guī)定。

　　近年來(lái)上海、深圳等地開(kāi)始嘗試對(duì)軌道交通場(chǎng)站進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，并初顯成效。但隨著綜合開(kāi)發(fā)利用工作的深入和規(guī)模拓展，缺乏綜合開(kāi)發(fā)利益合理分享機(jī)制、缺少規(guī)劃先導(dǎo)和缺少上蓋審批專(zhuān)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已成為阻礙軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。本文以香港、上海、深圳這三個(gè)城市針對(duì)軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)的政策入手，分析其政策現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)及存在問(wèn)題，為今后國(guó)內(nèi)其他城市制定相關(guān)政策提供參考。

　　1香港軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒及啟示

　　香港是全世界人口密度最高的地方之一。總面積1103km2，人口近700萬(wàn)。香港政府鼓勵(lì)發(fā)展公共交通和城市軌道交通，已建立了完善的公共交通體系。其中地鐵是最重要的出行方式，目前香港地鐵運(yùn)營(yíng)10條線(xiàn)路，約218公里，日均客流510萬(wàn)人次，交通出行量達(dá)到公共交通出行量的45%以上。

　　軌交上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)模式主要來(lái)源于香港，而港鐵因其成功盈利運(yùn)營(yíng)成為我國(guó)內(nèi)地地鐵建設(shè)的戰(zhàn)略標(biāo)桿。其關(guān)鍵就是這種將軌交場(chǎng)站與上蓋物業(yè)的規(guī)劃同時(shí)進(jìn)行，利用物業(yè)收益反哺軌道建設(shè)投資運(yùn)營(yíng)的“地鐵+物業(yè)”綜合開(kāi)發(fā)模式，在業(yè)內(nèi)備受推崇，極具借鑒意義，但要在內(nèi)地全面推行還面臨著不少障礙。

　　1、香港軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)政策分析

　　(1)香港“地鐵+物業(yè)”綜合開(kāi)發(fā)的核心流程

　　香港特區(qū)政府安排香港地鐵公司對(duì)新鐵路線(xiàn)進(jìn)行建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)時(shí)，根據(jù)雙方簽署的項(xiàng)目協(xié)議，以總承包的方式批給香港地鐵公司在車(chē)站車(chē)輛段上部及其鄰近范圍進(jìn)行物業(yè)開(kāi)發(fā)的權(quán)利;在與政府規(guī)劃部門(mén)協(xié)商確定了車(chē)站物業(yè)開(kāi)發(fā)的主要內(nèi)容和設(shè)計(jì)方案之后，香港地鐵公司將總體布局規(guī)劃提交城市計(jì)劃委員會(huì)審批。獲批后，香港地鐵公司即開(kāi)始與政府土地管理部門(mén)商討補(bǔ)地價(jià)及獲取批地;香港地鐵公司通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)尋求符合資格的發(fā)展商，并與中標(biāo)的發(fā)展商簽訂發(fā)展合約，由發(fā)展商對(duì)整個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行全資建設(shè)，包括補(bǔ)地價(jià)。通過(guò)物業(yè)開(kāi)發(fā)獲得收益部分返還用于地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)，同時(shí)地鐵的運(yùn)營(yíng)又能帶動(dòng)周邊物業(yè)的進(jìn)一步升值，二者相輔相成。

　　(2)土地政策：協(xié)議獲取土地，鎖定地價(jià)，發(fā)展商補(bǔ)繳

　　香港地鐵公司通過(guò)協(xié)議出讓的方式從特區(qū)政府獲得地鐵沿線(xiàn)土地的開(kāi)發(fā)權(quán)并鎖定地價(jià)，然后由地鐵公司(或集團(tuán)附屬子公司)進(jìn)行土地的獨(dú)立開(kāi)發(fā)或作為項(xiàng)目發(fā)起人招入投資開(kāi)發(fā)商，進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)商補(bǔ)繳地價(jià)。在這過(guò)程中，土地不流轉(zhuǎn)，權(quán)屬登記仍屬于港鐵公司，因此風(fēng)險(xiǎn)較小。地鐵公司通過(guò)物業(yè)開(kāi)發(fā)的收益返還，從而實(shí)現(xiàn)了地鐵公司本身的造血功能，緩解了政府的財(cái)政壓力，同時(shí)完成了地鐵正外部效益的內(nèi)部化。

　　(3)規(guī)劃政策：港鐵公司主導(dǎo)全面規(guī)劃

　　香港地鐵公司非常重視公司規(guī)劃能力的發(fā)展，在物業(yè)開(kāi)發(fā)部門(mén)下專(zhuān)設(shè)了城市規(guī)劃部門(mén)，主要承擔(dān)站點(diǎn)周邊大片土地的區(qū)域規(guī)劃及具體項(xiàng)目規(guī)劃的職能，相關(guān)規(guī)劃方案只要上報(bào)香港城市規(guī)劃部門(mén)審批即可，這有利于樹(shù)立地鐵相關(guān)物業(yè)開(kāi)發(fā)的壟斷地位。香港地鐵公司通過(guò)區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)劃，更好的承接政府戰(zhàn)略，承擔(dān)部分城市運(yùn)營(yíng)商的角色，獲得政府的支持。通過(guò)項(xiàng)目規(guī)劃，清晰的劃分二級(jí)開(kāi)發(fā)價(jià)值鏈中，規(guī)劃設(shè)計(jì)與施工建設(shè)環(huán)節(jié)的價(jià)值。并以建設(shè)招標(biāo)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的利潤(rùn)占有。

　　(4)開(kāi)發(fā)模式：政府、地鐵公司、開(kāi)發(fā)商聯(lián)合開(kāi)發(fā)

　　香港特區(qū)政府的優(yōu)惠政策允許地鐵公司在建設(shè)地鐵車(chē)站和車(chē)場(chǎng)時(shí)，就上蓋物業(yè)與地產(chǎn)商合作(規(guī)劃有原則地改變用地性質(zhì))，建造費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)由地產(chǎn)商承擔(dān)，地鐵公司通過(guò)協(xié)議從中得到不同比例的利潤(rùn)。這一模式可以做到物業(yè)開(kāi)發(fā)進(jìn)度、整體布局與地鐵建設(shè)進(jìn)度相協(xié)調(diào)，并保證物業(yè)的市場(chǎng)可實(shí)現(xiàn)性，進(jìn)而形成物業(yè)與軌道交通的良性互動(dòng)，滿(mǎn)足各方的利益訴求。三方聯(lián)合開(kāi)發(fā)，彼此互補(bǔ)互制，是開(kāi)發(fā)地鐵物業(yè)的合理模式。

　　(5)其他政策：明確建筑容積率和覆蓋率

　　香港《建筑物(規(guī)劃)準(zhǔn)則》第123F章規(guī)定了車(chē)站周邊各類(lèi)用地的容積率和覆蓋率。1991年《都會(huì)計(jì)劃總體發(fā)展密度指引》將緊靠車(chē)站的地塊列為一等密度區(qū)。允許容積率6.5。目前位于城市商業(yè)中心的中環(huán)、銅鑼灣、尖東、旺角等車(chē)站周邊地塊的開(kāi)發(fā)容積率大多在9—15之間，如已建成的機(jī)場(chǎng)鐵路、將軍澳支線(xiàn)的車(chē)站地區(qū)發(fā)展密度都在5以上，該密度還未計(jì)入地下及地面停車(chē)設(shè)施面積。

　　2、香港軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)政策在內(nèi)地推進(jìn)的障礙

　　(1)土地轉(zhuǎn)讓政策不適用于內(nèi)地

　　香港“地鐵+物業(yè)”綜合開(kāi)發(fā)模式的核心基礎(chǔ)是政府協(xié)議出讓土地給地鐵公司，同時(shí)鎖定地價(jià)款，地鐵公司可以確定合作方后補(bǔ)交地價(jià)款。而在內(nèi)地，地鐵公司獲得土地基本需要通過(guò)招拍掛程序，即使協(xié)議出讓的土地范圍也很小，這使得其操作空間被局限在招拍掛環(huán)節(jié)之后，難以在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)階段，將地鐵建設(shè)、物業(yè)開(kāi)發(fā)和政府區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略結(jié)合。

　　(2)對(duì)規(guī)劃能力要求高，內(nèi)地地鐵公司有一定差距

　　香港地鐵公司在物業(yè)開(kāi)發(fā)部門(mén)下專(zhuān)設(shè)了城市規(guī)劃部門(mén)，主要承擔(dān)站點(diǎn)周邊大片土地的區(qū)域規(guī)劃及具體項(xiàng)目規(guī)劃的職能。而內(nèi)地地鐵公司由于在地鐵物業(yè)開(kāi)發(fā)上，運(yùn)作時(shí)間較短、市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)不足，規(guī)劃能力普遍有所差距，而且也沒(méi)有清楚地認(rèn)識(shí)到規(guī)劃能力的價(jià)值，一味的抱怨政府不給政策或開(kāi)發(fā)商太精明，也往往難以改變其在政府、開(kāi)發(fā)商、地鐵公司三者中的弱勢(shì)被動(dòng)地位。

　　(3)香港模式實(shí)施的法律基礎(chǔ)內(nèi)地不具備

　　香港軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)模式的操作是建立在香港具備完善的法律和財(cái)務(wù)制度的基礎(chǔ)之上，發(fā)展商的權(quán)益也能得到較好保障。而國(guó)內(nèi)目前并不具備這樣的法律基礎(chǔ)，操作起來(lái)具有難度。

　　2上海軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)的主要政策分析

　　上海軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)在國(guó)內(nèi)城市中起步較早，中心城區(qū)的主要站點(diǎn)上蓋都已進(jìn)行了綜合開(kāi)發(fā)，而軌交車(chē)輛基地的綜合開(kāi)發(fā)利用則處于探索實(shí)踐階段。近年來(lái)，隨著軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)規(guī)模的不斷增加，上海逐步認(rèn)識(shí)到軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的重要性，并于2014年4月出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)(暫行)》，對(duì)軌交物業(yè)及土地綜合開(kāi)發(fā)提出了相關(guān)指導(dǎo)。

　　1、上海軌道交通場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)政策分析

　　(1)政策背景：物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)收益彌補(bǔ)地鐵運(yùn)營(yíng)虧損

　　作為國(guó)內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)中心，近些年來(lái)上海的土地資源日益緊缺。為此，上海2014年3月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見(jiàn)》，明確提出：鼓勵(lì)土地立體開(kāi)發(fā)和復(fù)合利用。……推進(jìn)軌道交通場(chǎng)站、交通樞紐、公共停車(chē)場(chǎng)等大型基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的綜合開(kāi)發(fā)利用。同時(shí)，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，創(chuàng)新土地集約利用方式，提升土地集約利用水平，拓展提升城市功能，轉(zhuǎn)型公共交通可持續(xù)發(fā)展模式，2014年4 月17日，上海市發(fā)改委和規(guī)土局聯(lián)合頒布了《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)(暫行)》，明確規(guī)定了軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)的規(guī)劃編制、開(kāi)發(fā)原則、開(kāi)發(fā)方式等，為指導(dǎo)上海市今后軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)提供了政策依據(jù)。同時(shí)，由于地鐵日常運(yùn)營(yíng)成本較高，靠票務(wù)等日常收入已無(wú)法彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)虧損，因此，大力推進(jìn)軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，通過(guò)物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)收益彌補(bǔ)地鐵運(yùn)營(yíng)虧損，一方面能夠減輕運(yùn)營(yíng)部門(mén)的負(fù)擔(dān)，另一方面也能促進(jìn)軌交的穩(wěn)定發(fā)展。

　　(2)土地政策：由招拍掛改為可協(xié)議出讓

　　在土地招拍掛制度的實(shí)施前，軌交基地僅僅作為純市政交通設(shè)施用地，土地多以市政劃撥形式獲得;隨著土地招拍掛制度的實(shí)施，軌交車(chē)輛基地物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，是屬于經(jīng)營(yíng)性用地，按照當(dāng)前的土地制度，采取市場(chǎng)化的招拍掛的形式進(jìn)行。但在《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)(暫行)》中明確：在明確規(guī)劃和形成“凈地”或“上蓋”后，可以以協(xié)議出讓方式，出讓給綜合開(kāi)發(fā)主體。用于車(chē)站、軌道部分的土地，按照劃拔土地方式管理;用于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)的部分，按規(guī)劃建設(shè)軌道交通前的市場(chǎng)評(píng)估地價(jià)收取。這打破了過(guò)去土地出讓必須通過(guò)招拍掛的方式，對(duì)鎖定開(kāi)發(fā)主體、確保軌道交通安全運(yùn)營(yíng)、降低溝通成本、提高綜合開(kāi)發(fā)效率具有積極的推動(dòng)作用。

　　(3)規(guī)劃政策：兩規(guī)合一，提升軌交建設(shè)主體在規(guī)劃的參與度

　　在《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)(暫行)》中要求，加強(qiáng)規(guī)劃控制，通過(guò)編制總體層面的軌道交通車(chē)輛基地綜合開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和軌道交通選線(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確各場(chǎng)站的開(kāi)發(fā)類(lèi)型。由于車(chē)輛基地綜合開(kāi)發(fā)的特殊性，要求綜合開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃要先于車(chē)輛基地建設(shè)，因此，規(guī)劃先導(dǎo)是車(chē)輛基地綜合開(kāi)發(fā)順利和成功進(jìn)行的保障。政策創(chuàng)新后，通過(guò)編制總體層面的軌道交通車(chē)輛基地綜合開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和軌道交通選線(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，這其中就實(shí)現(xiàn)了“兩規(guī)合一”，避免了之前綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃要不斷修改、調(diào)整的繁瑣。

　　《意見(jiàn)》指出，提高審批效率，在詳細(xì)規(guī)劃層面實(shí)行軌道交通車(chē)輛基地綜合開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃編制“承諾制”管理方式，由軌道交通建設(shè)主體牽頭、會(huì)同所在區(qū)縣政府開(kāi)展相關(guān)工作，各部門(mén)緊密協(xié)同，經(jīng)綜合專(zhuān)家、相關(guān)部門(mén)(工程安全、交通、消防、環(huán)保、衛(wèi)生等)意見(jiàn)書(shū)面同意后，形成方案報(bào)送審批。該政策明確詳細(xì)規(guī)劃由軌道交通建設(shè)主體牽頭，這就避免了綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的沖突，減少了規(guī)劃層面的溝通時(shí)間和成本。

　　(4)開(kāi)發(fā)模式：自主或引入社會(huì)投資主體參與開(kāi)發(fā)

　　針對(duì)開(kāi)發(fā)模式，在《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)(暫行)》中明確，軌道交通車(chē)輛基地綜合開(kāi)發(fā)利用以軌道交通建設(shè)主體為主，軌道交通車(chē)站綜合開(kāi)發(fā)利用以相關(guān)區(qū)(縣)國(guó)資公司為主，鼓勵(lì)軌道交通建設(shè)主體與相關(guān)市、區(qū)(縣)國(guó)資公司組成綜合開(kāi)發(fā)主體。綜合開(kāi)發(fā)主體以協(xié)議方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，以自主開(kāi)發(fā)為主，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓;如引入社會(huì)投資主體參與開(kāi)發(fā)的，軌道交通場(chǎng)站建設(shè)用地使用權(quán)以招拍掛方式公開(kāi)出讓。軌道交通場(chǎng)站建設(shè)用地成本和耕地占補(bǔ)平衡等相關(guān)費(fèi)用，以及經(jīng)營(yíng)性“上蓋”建設(shè)成本，納入綜合開(kāi)發(fā)土地成本?？梢?jiàn)，上海的軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)模式也趨于多樣化，比較靈活。

　　2、上海軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)政策中存在問(wèn)題及建議

　　由于處在探索與嘗試階段，上海軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目大多仍為規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，少數(shù)處于施工建設(shè)階段，當(dāng)前上海軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)面臨最大的瓶頸就是相關(guān)配套政策的缺失或者不明確，比如土地政策上應(yīng)該更多考慮軌交建設(shè)主體的利益，軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的規(guī)劃設(shè)計(jì)主體不明確，各項(xiàng)建設(shè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)審批指標(biāo)不明晰等等。

　　(1)協(xié)議出讓土地存在合作方式的限制，應(yīng)不斷加以完善

　　在《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)利用的實(shí)施意見(jiàn)》中指出：在明確規(guī)劃和形成“凈地”或“上蓋”后，可以以協(xié)議出讓方式，出讓給綜合開(kāi)發(fā)主體。然而按照上海市規(guī)土局的意見(jiàn)，若協(xié)議獲取土地，不可以通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式合作。從上海軌交建設(shè)主體的情況來(lái)看，由于定位為一級(jí)半開(kāi)發(fā)商，對(duì)項(xiàng)目的二級(jí)開(kāi)發(fā)是引入知名品牌房企進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)。借鑒香港、深圳等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合軌交建設(shè)主體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合比較在建工程轉(zhuǎn)讓、股權(quán)合作、借資入股、增資擴(kuò)股、代建模式等八種合作模式后，得出股權(quán)合作模式是最好的合作方式之一，稅費(fèi)水平低、操作經(jīng)驗(yàn)豐富、雙方受益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。如果對(duì)協(xié)議獲取的土地限制股權(quán)合作的模式，政策的效用將大大降低，起不到促進(jìn)車(chē)輛基地土地綜合開(kāi)發(fā)的效果。因此，建議今后對(duì)該政策不斷完善，如出臺(tái)針對(duì)協(xié)議出讓的土地不限制合作方式的相關(guān)政策。

　　此外，由于上海軌交車(chē)輛基地土地面積相對(duì)較大，平均每個(gè)基地面積可達(dá)50公頃左右，不少基地的綜合開(kāi)發(fā)也難以一次性短期完成，分期、分割開(kāi)發(fā)才能更好的落實(shí)方案、提升開(kāi)發(fā)收益和打造高品質(zhì)的物業(yè)。在軌交建設(shè)主體獲取車(chē)輛基地土地開(kāi)發(fā)權(quán)之后，建議在政策上可以允許將土地進(jìn)行分期、分割開(kāi)發(fā)，引入不同的知名開(kāi)發(fā)企業(yè)，共同將車(chē)輛基地綜合開(kāi)發(fā)做好。

　　(2)前期綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃主體不明，需要明確規(guī)劃設(shè)計(jì)主體及權(quán)責(zé)

　　目前上海尚缺乏對(duì)軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)在地區(qū)控詳修編、規(guī)劃用地指標(biāo)等方面的優(yōu)惠政策，特別是軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，沒(méi)有明確的規(guī)劃主體，具體規(guī)劃指標(biāo)也不明確。從規(guī)劃設(shè)計(jì)角度來(lái)講，規(guī)劃設(shè)計(jì)的主體缺失以及責(zé)任不明確，土地所在區(qū)域的規(guī)劃主管部門(mén)，不負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)，而同時(shí)限定出讓土地規(guī)劃指標(biāo)，又需要規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，這就造成一個(gè)兩難的困境，誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)?正是這種不合理性導(dǎo)致地鐵停車(chē)場(chǎng)站建設(shè)和上蓋物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的時(shí)序關(guān)系嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，造成在實(shí)際過(guò)程中出現(xiàn)完全以地鐵建設(shè)先行為主，綜合開(kāi)發(fā)嚴(yán)重滯后，整體協(xié)調(diào)性差的局面。因此需要出臺(tái)相關(guān)規(guī)劃政策，明確軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃主體及規(guī)劃指標(biāo)，對(duì)于規(guī)劃中參與各方的權(quán)責(zé)也要進(jìn)一步明晰。

　　(3)建設(shè)審批專(zhuān)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)建設(shè)規(guī)范

　　由于軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)在國(guó)內(nèi)是新型事物，且不同于一般的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，在建筑設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)安全、消防設(shè)置、交通布局、衛(wèi)生防疫、綠化要求等多方面有特殊性的要求。但目前國(guó)內(nèi)尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也正是由于這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)困難重重，進(jìn)展緩慢。雖然 2013年以來(lái)，上海市政府積極組織相關(guān)部門(mén)推進(jìn)軌交上蓋物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)各項(xiàng)政策的研究擬定，也在軌交車(chē)輛基地上蓋管理方面形成了初步的意見(jiàn)和指導(dǎo)原則，但仍未正式推出。希望政府能加快制定軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)的相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確具體的技術(shù)指標(biāo)，以便為軌交場(chǎng)站的綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)提供指導(dǎo)。

　　3深圳軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)的主要政策分析

　　深圳市面積為 1953 平方公里，2012年人口已超1200萬(wàn)人，人口密度全國(guó)最大，土地資源尤為緊張，面臨嚴(yán)峻的交通、土地和人口壓力，加上毗鄰香港，較早就認(rèn)識(shí)到地鐵建設(shè)中捆綁物業(yè)開(kāi)發(fā)能實(shí)現(xiàn)“公共交通和城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化”雙重目標(biāo)。因此，深圳軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)踐在國(guó)內(nèi)走在前列，目前深圳地鐵上蓋物業(yè)已達(dá)600萬(wàn)平方米，在土地制度和投融資模式均進(jìn)行了創(chuàng)新。

　　1、深圳軌道交通場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)政策分析

　　(1)政策背景：物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)收益彌補(bǔ)地鐵建設(shè)資金

　　深圳市在軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的相關(guān)政策制定上走在了國(guó)內(nèi)各城市的前列，早在深圳地鐵1號(hào)線(xiàn)在規(guī)劃審批時(shí)，深圳市就為物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)起草了地方性規(guī)章，2001年地鐵開(kāi)始動(dòng)工當(dāng)年，深圳市通過(guò)了《深圳市地下鐵道建設(shè)管理暫行規(guī)定》，意圖促進(jìn)地鐵沿線(xiàn)物業(yè)開(kāi)發(fā)。該《規(guī)定》中，第39條明確 “地鐵公司對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)取得的地鐵沿線(xiàn)規(guī)劃用地享有土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)和物業(yè)管理權(quán)。綜合開(kāi)發(fā)的土地地價(jià)，按未建地鐵時(shí)的地價(jià)核定出讓給地鐵公司開(kāi)發(fā)。綜合開(kāi)發(fā)的土地地價(jià)款，按先開(kāi)發(fā)后上繳原則，根據(jù)開(kāi)發(fā)進(jìn)度分期繳納。地鐵公司進(jìn)行地鐵沿線(xiàn)土地綜合開(kāi)發(fā)所獲得的收益，應(yīng)全部用于地鐵建設(shè)”。

　　2010 年，深圳市政府為進(jìn)一步推行地鐵上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)，在《深圳市軌道交通條例(征求意見(jiàn)稿)》中規(guī)定：“經(jīng)市政府批準(zhǔn)，軌道交通運(yùn)營(yíng)單位可以利用軌道交通設(shè)施進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)，即采取‘地鐵+物業(yè)’開(kāi)發(fā)模式。”該條例授予軌道建設(shè)單位地鐵沿線(xiàn)土地及地鐵上蓋物業(yè)的綜合開(kāi)發(fā)權(quán)。借鑒港鐵等商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，給予軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)，集約使用地鐵沿線(xiàn)土地資源，在地鐵沿線(xiàn)因地制宜興建住宅、寫(xiě)字樓或商場(chǎng)，是有效支撐地鐵開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)、減輕財(cái)政補(bǔ)貼壓力的一種行之有效的地鐵綜合開(kāi)發(fā)模式。同時(shí)，《條例》中明確了軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的原則、開(kāi)發(fā)方式、范圍、綜合開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、土地使用權(quán)出讓方式和價(jià)格等等，這在國(guó)內(nèi)城市中也處于領(lǐng)先地位。

　　(2)土地政策：土地使用權(quán)作價(jià)出資

　　為了在現(xiàn)有政策環(huán)境下積極推行地鐵上蓋物業(yè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，深圳市在土地政策方面也做出了積極的探索和嘗試。

　　在 2012年之前，深圳實(shí)行的是設(shè)定定向條件的公開(kāi)招拍掛方式、按建地鐵前鎖定地價(jià)、先開(kāi)發(fā)后上繳的軌交物業(yè)土地出讓政策。如2010年的《深圳市軌道交通條例》第39條規(guī)定：綜合開(kāi)發(fā)的土地地價(jià)，按未建軌道交通時(shí)的地價(jià)核定出讓給軌道交通運(yùn)營(yíng)單位開(kāi)發(fā)。綜合開(kāi)發(fā)的土地地價(jià)款，按先開(kāi)發(fā)后上繳原則，根據(jù)開(kāi)發(fā)進(jìn)度分期繳納;對(duì)車(chē)輛段上蓋，屬土地第二次利用的，免征地價(jià)或先征后還。

　　2012 年底以來(lái)，深圳市針對(duì)土地出讓方式進(jìn)行了創(chuàng)新和制度改革，把土地作為一種資產(chǎn)，直接注入到地鐵公司，直接協(xié)議出讓。如2013年3月深圳市政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要(五屆七十九次)，同意公司以土地作價(jià)出資方式獲得橫崗車(chē)輛段上蓋項(xiàng)目、深灣站上蓋項(xiàng)目、前海交通樞紐上蓋項(xiàng)目等三塊土地，用地面積共37.96公頃，計(jì)容建面201.9萬(wàn)平方米。為此，2013年5月，深圳市人民政府辦公廳出臺(tái)《深圳市國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫行辦法》，確定國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資在市地鐵集團(tuán)有限公司、市機(jī)場(chǎng)(集團(tuán))有限公司、市特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司先行先試。

　　“作價(jià)出資”合同是由市規(guī)土委、國(guó)資委和地鐵公司三方簽定。市規(guī)土委負(fù)責(zé)用地的出讓和將來(lái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)方面的監(jiān)管，國(guó)資委管土地獲取之后國(guó)有資產(chǎn)怎么開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，但開(kāi)發(fā)方式不限，合作開(kāi)發(fā)、自主開(kāi)發(fā)均可。深圳地鐵從三期開(kāi)始，市政府給出了極大的優(yōu)惠政策，大約有接近800萬(wàn)平方米土地會(huì)拿來(lái)作為整個(gè)三期建設(shè)的資金平衡。

　　深圳“地鐵+物業(yè)”的投融資模式，是在政府政策支持下，將地鐵企業(yè)優(yōu)化規(guī)劃出的上蓋物業(yè)和沿線(xiàn)白地開(kāi)發(fā)資源，通過(guò)合法程序賦予地鐵企業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)，由地鐵企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)地鐵沿線(xiàn)巨大的外部效益的部分內(nèi)部化，由此構(gòu)建地鐵企業(yè)盈利模式，并以此支持構(gòu)建并實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)作的投融資模式。即通過(guò)政府注入配套融資資源(土地)，深圳地鐵集團(tuán)經(jīng)市場(chǎng)化融資解決地鐵建設(shè)資金，再通過(guò)土地資源開(kāi)發(fā)收益償還借款。

　　(3)規(guī)劃政策：明確由軌交運(yùn)營(yíng)單位牽頭編制

　　《深圳市軌道交通條例》明確軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃的編制主體。由軌道交通運(yùn)營(yíng)單位根據(jù)規(guī)劃地政管理的有關(guān)規(guī)定組織編制軌道交通沿線(xiàn)特定區(qū)域的土地(包括地下及地上空間)綜合開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，報(bào)市規(guī)劃國(guó)土部門(mén)批準(zhǔn)并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)后，組織分期實(shí)施。深圳對(duì)于軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃主體的明確，有助于規(guī)劃更好地制定和出臺(tái)，同時(shí)也有助于明確規(guī)劃中的各方職責(zé)，為軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的整體順利推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

　　(4)開(kāi)發(fā)模式：以合作開(kāi)發(fā)為主

　　一直以來(lái)深圳地鐵上蓋物業(yè)考慮還是以合作開(kāi)發(fā)為主，自主開(kāi)發(fā)只占很少的比例，而且是相對(duì)簡(jiǎn)單的部分。合作開(kāi)發(fā)模式又分別采用了法人型合作模式和非法人型合作模式，前者是指深圳地鐵公司與合作方通過(guò)項(xiàng)目公司開(kāi)展合作，后者則包括深圳地鐵公司與合作方通過(guò)簽訂共享利潤(rùn)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合作協(xié)議或者委托開(kāi)發(fā)等多種方式進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)。大部分地鐵上蓋物業(yè)項(xiàng)目，深圳地鐵公司均選擇與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)，至于具體合作方式則各有不同，如塘朗上蓋物業(yè)項(xiàng)目通過(guò)項(xiàng)目公司開(kāi)展合作，橫崗上蓋物業(yè)項(xiàng)目則通過(guò)協(xié)議的方式進(jìn)行合作，而前海上蓋物業(yè)項(xiàng)目采用委托開(kāi)發(fā)方式進(jìn)行合作。僅體量較小的項(xiàng)目，例如深圳地鐵深大站的上蓋物業(yè)項(xiàng)目，才選擇單獨(dú)開(kāi)發(fā)。

　　2、深圳軌交場(chǎng)站綜合開(kāi)發(fā)政策中存在問(wèn)題及建議

　　(1)軌交綜合開(kāi)發(fā)政策缺失，應(yīng)制定出臺(tái)完整的規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)

　　從深圳軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的歷程來(lái)看，雖然其無(wú)論是開(kāi)發(fā)規(guī)模以及政策創(chuàng)新等方面都走在了全國(guó)其他城市的前列，“地鐵+物業(yè)”開(kāi)發(fā)模式也逐步成熟。但從政策和制度層面看，深圳到目前為止針對(duì)軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)并未制定一套規(guī)范的、成體系的政策或制度，只是針對(duì)綜合開(kāi)發(fā)中的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了相關(guān)政策，作為深圳軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)性文件。深圳軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)總體上還是采取一事一議的方式，雖然較為靈活，但也缺乏規(guī)范性，特別是針對(duì)軌交綜合開(kāi)發(fā)中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要出臺(tái)相關(guān)的指導(dǎo)性意見(jiàn)，以逐步達(dá)到規(guī)范統(tǒng)一，也有利于促進(jìn)未來(lái)軌交綜合開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)化。

　　(2)開(kāi)發(fā)模式易受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)制約，應(yīng)積極出臺(tái)保障性政策

　　物業(yè)開(kāi)發(fā)是軌道交通投融資平臺(tái)運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)，雖然深圳的土地作價(jià)出資方式對(duì)于地鐵公司建設(shè)資金的平衡帶來(lái)了較大幫助，但目前配置給深圳地鐵的土地資源項(xiàng)目地價(jià)及開(kāi)發(fā)收益仍然不足，資源配置缺口較大。另外，由于國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策的實(shí)施，房地產(chǎn)市場(chǎng)在經(jīng)過(guò)前一時(shí)期的非理性暴漲后，逐步趨于理性。雖然今年以來(lái)，隨著房地產(chǎn)調(diào)控政策的逐步放松，市場(chǎng)開(kāi)始企穩(wěn)，特別是深圳近期的房?jī)r(jià)已經(jīng)領(lǐng)漲全國(guó)其他城市，但斷言深圳房地產(chǎn)市場(chǎng)將繼續(xù)升溫還為時(shí)過(guò)早，房?jī)r(jià)增長(zhǎng)較快也會(huì)增加一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，其未來(lái)走向仍然存在不確定性。由于“地鐵+物業(yè)”這種單一的資金平衡模式，可能會(huì)受房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)影響，因此針對(duì)這一開(kāi)發(fā)模式，應(yīng)該制定和出臺(tái)相關(guān)保障性政策，同時(shí)也要積極創(chuàng)新更多的建設(shè)模式、這些都是當(dāng)前值得研究和考慮的問(wèn)題。

　　(3)投融資壓力較大，市場(chǎng)化融資尚需出臺(tái)扶持政策

　　軌道交通運(yùn)營(yíng)因投資規(guī)模大、公益性票價(jià)難以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本等特征，出現(xiàn)巨額虧損難以避免。由于深圳軌交物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借鑒了香港的經(jīng)驗(yàn)，但香港地鐵80%的利潤(rùn)來(lái)自于物業(yè)，深圳地鐵則受法律環(huán)境、資金環(huán)境、稅收環(huán)境等影響，無(wú)法完全按照香港模式運(yùn)營(yíng)。而且，目前深圳政府關(guān)于支持軌道交通企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作的相關(guān)扶持政策，如資產(chǎn)折舊、融資利息、電價(jià)優(yōu)惠等政策也尚未明確，這些都對(duì)軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展造成較大的挑戰(zhàn)。因此，地方政府應(yīng)該積極出臺(tái)相應(yīng)的配套或優(yōu)惠政策，有助于解決軌交建設(shè)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

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