PPP項目監(jiān)管：國內(nèi)外經(jīng)驗與政策建議

發(fā)布日期：2015-11-23來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的終極責(zé)任在于政府，政府應(yīng)加強對PPP項目的監(jiān)管，以保證獲政府授權(quán)的企業(yè)法人或其他組織(以下簡稱特許經(jīng)營者)所提供的服務(wù)滿足要求，促進市政公用事業(yè)市場化健康發(fā)展。

　　 PPP項目的監(jiān)管主要分兩個階段，一是項目的立項和特許經(jīng)營者選擇時期的準(zhǔn)入監(jiān)管，二是項目建設(shè)運營時期的績效監(jiān)管(包括質(zhì)量、價格、服務(wù)水平和財務(wù)等方面的監(jiān)管)。準(zhǔn)入監(jiān)管的目的，在于剔除不能實現(xiàn)物有所值(Value for Money，VfM)的PPP項目方案和特許經(jīng)營者，以提高效率;績效監(jiān)管的目的，在于解決市場失靈、普遍服務(wù)和績效不符要求等重要問題，以保護公眾利益。

　　 上述兩個階段的監(jiān)管是從政府管理PPP項目的角度出發(fā)的。此外，由于PPP合同(特許經(jīng)營協(xié)議)尚有行政合同或民事合同的爭議，不管最終對其定性如何，政府在特許經(jīng)營協(xié)議中具有特權(quán)，相對主體即私營部門(投資者和放貸方等，在我國含央企/國企，下同)處于劣勢地位，需要明確的合同救濟規(guī)則和信用約束機制對政府特權(quán)進行規(guī)制，以保證公平。

　　 下面分別從政府規(guī)制、準(zhǔn)入監(jiān)管和績效監(jiān)管三方面，梳理監(jiān)管的內(nèi)容、方式和主體，并在此基礎(chǔ)上對我國政府提出相關(guān)建議，包括立法方面的建議。

　　 政府規(guī)制

　　 明確行政救濟和司法救濟

　　 從法理上看，PPP合同具有很強的“行政屬性”(即使規(guī)定為民事合同也如此)，政府部門在合同中具有特權(quán)(包括合同履行的指揮權(quán)、單方面變更合同權(quán)、單方面解除合同權(quán)和制裁權(quán))，因而私營部門在PPP合同中處于劣勢地位，需要明確的合同救濟規(guī)則對政府特權(quán)進行規(guī)制，以尋求法律上的平衡。

　　 故而，政府在PPP合同中行使特權(quán)時，應(yīng)履行充分說理義務(wù)，并在采取行動前，應(yīng)通知私營部門;私營部門具有咨詢權(quán)、抗辯權(quán)、聽證權(quán)等權(quán)利;應(yīng)將PPP合同規(guī)定為民事合同，如不能規(guī)定為民事合同，則要將PPP合同當(dāng)做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規(guī)則和救濟方式。

　　 建立政府信用約束機制

　　 從實踐角度看，PPP 項目的期限往往會超過數(shù)屆政府任期，下一屆政府官員由于政績或其他要求，很可能改變當(dāng)?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略，當(dāng)違背合同能獲得大于遵守合同的利益時，政府部門可能出現(xiàn)失信違約行為，因此需要建立政府投資信用約束機制，保持政策的持續(xù)性和透明性。

　　 需要結(jié)合現(xiàn)有的財稅制度改革，建立中長期預(yù)算機制，以保證政府按協(xié)議付費;通過信息公開，實現(xiàn)對地方政府/部門財政風(fēng)險和履約能力的監(jiān)管，以制約政府權(quán)力并督促政府履約。

　　 其中，行政救濟和司法救濟應(yīng)以法律形式(明確適用于民事合同或行政合同的法律規(guī)定)明確，信用約束機制可通過政策法規(guī)加以要求。

　　 準(zhǔn)入監(jiān)管

　　 準(zhǔn)入監(jiān)管的內(nèi)容

　　 準(zhǔn)入監(jiān)管可以進一步分為兩個階段。一是立項監(jiān)管，制定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，考察項目的必要性(可采用我國現(xiàn)有可行性研究制度)，以及是否適用于PPP模式(目前我國缺少這個評估制度);二是對特許經(jīng)營者選擇的監(jiān)管，通過競爭招標(biāo)選擇一家(或幾家組成的聯(lián)合體)最優(yōu)秀的企業(yè)授予其特許經(jīng)營權(quán)。其最核心的內(nèi)容，是考察PPP模式及特許經(jīng)營者能否實現(xiàn)物有所值。

　　 準(zhǔn)入監(jiān)管的方法

　　 各國實踐中所采用的方法可分為兩類：公共部門比較因子法(Public Sector Comparator, PSC)和競爭性投標(biāo)方法。

　　 1.公共部門比較因子法

　　 英國、加拿大、德國、澳大利亞、日本、荷蘭、南非等國家以及中國臺灣、香港等地區(qū)都是基于PSC法來考察VfM。PSC法的基本原理是對用PPP模式和傳統(tǒng)模式的全壽命期成本進行比較，如果一個PPP方案的成本(投標(biāo)價)低于用傳統(tǒng)模式的成本(當(dāng)然要考慮風(fēng)險轉(zhuǎn)移的價值)，就實現(xiàn)了物有所值(見圖1)。

　　 2.競爭性投標(biāo)方法

　　 我國和美國、羅馬尼亞、奧地利、比利時、新加坡等國家，是采取競爭性投標(biāo)法來實現(xiàn)物有所值的。以新加坡為例，PPP項目的采購流程分為七個階段，包括邀請?zhí)峤灰庀?招標(biāo))-投標(biāo)者的資格預(yù)審-來自選定投標(biāo)者的計劃要求(投標(biāo)意向書)-市場反饋期-中標(biāo)者的發(fā)布-招標(biāo)結(jié)束-合同授予/融資結(jié)束。其中實現(xiàn)物有所值最重要的時段是市場反饋期。投標(biāo)者們分別與公共部門進行溝通和談判，不斷提出修改初始投標(biāo)文件的要求和反饋，以提高項目的物有所值。公共部門這期間也需根據(jù)新的信息修改招標(biāo)文件，并隨時公開發(fā)布。最終，通過競爭性談判決定中標(biāo)者，中標(biāo)者最終的投標(biāo)文件和之后簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議，也會包含談判期間修改的部分內(nèi)容。

　　 3.兩種方法的比較分析

　　 PSC法計算復(fù)雜，重視定量化計算和分析，應(yīng)用難度大，特別是在項目前期，因缺乏真實準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，因而在投資、折現(xiàn)率、風(fēng)險分擔(dān)等方面的假設(shè)很重要;此外，僅僅比較PSC與投標(biāo)價似乎過于單一。而競爭性投標(biāo)方法相對更有彈性，但我國競爭性投標(biāo)方法的主要缺點是：很多未真正做到公開透明，走形式(如官員干預(yù)/腐敗，串標(biāo)/圍標(biāo))，招標(biāo)人與投標(biāo)人、投標(biāo)人之間、招標(biāo)代理機構(gòu)和投標(biāo)人之間的關(guān)系復(fù)雜和微妙，學(xué)者不愿參與(怕受牽連)，項目規(guī)模大、復(fù)雜、時間長，但評標(biāo)時間短，難選到合適特許經(jīng)營者等。

　　 建議我國在定量和彈性之間尋找平衡，即在現(xiàn)有競爭性招標(biāo)方法的基礎(chǔ)上，做到：

　　 政府轉(zhuǎn)變管理理念，加強自身能力建設(shè)，加強與專業(yè)咨詢機構(gòu)的合作，為PPP項目的物有所值評價提供智力支持;

　　 建立PPP數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建PPP信息平臺，為將來類似項目的評估提供基礎(chǔ)資料，逐步實現(xiàn)國家或區(qū)域內(nèi)PPP采購的標(biāo)準(zhǔn)化程度，并共享最佳實踐經(jīng)驗，促進市場的競爭;

　　 增加有關(guān)項目外部性評價的內(nèi)容，全面考慮PPP項目的環(huán)境效益和社會效益。

　　 準(zhǔn)入監(jiān)管的主體

　　 各國監(jiān)管機構(gòu)的主體是政府，包括多種形式：

　　 單獨設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)的，如香港的財政司效率促進組;

　　 在綜合行政部門中設(shè)立相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)的，如英國，財政部負責(zé)所有PFI(PPP)項目政策的制定;與此同時，國家審計署(the National Audit Office)和公共事業(yè)管理委員會(the Public Accounts Committee)負責(zé)對重要的PFI政策方面進行調(diào)查研究并提出意見，財政部下屬合伙經(jīng)營機關(guān)(Partnerships UK plc)為所有的公共管理部門提供PFI專業(yè)管理，尤其是招投標(biāo)方面的知識，財政部下屬公私合營機構(gòu)合作署通過建議及指南對地方政府提供PPP項目支持，并幫助其制定標(biāo)準(zhǔn)化合同;

　　 依托現(xiàn)有行業(yè)主管部門，設(shè)立分行業(yè)的法定機構(gòu)同時行使監(jiān)管和提供服務(wù)雙重職能的混合模式，如新加坡;

　　 也有讓已單獨設(shè)立的PPP Unit (世行/亞開行等建議發(fā)展中國家最好設(shè)立)同時行使部分(宏觀的)監(jiān)管職能。

　　 以上國家或地區(qū)，都有單一的中央部門負責(zé)PPP項目的政策制定和準(zhǔn)入監(jiān)管。此外，政府還聘請、授權(quán)或與第三方合作，并讓公眾和媒體，以及放貸方等也參與監(jiān)管，世行/亞開行等國際多邊機構(gòu)也會對其放貸或援助項目的招投標(biāo)、財務(wù)狀況和環(huán)境影響等進行監(jiān)管。

　　 一般而言，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)具備如下特征：

　　 獨立性：可獨立執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，特別是作為項目公司股東的政府的不必要干涉。

　　 合法性：監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立、職權(quán)范圍和基本政策都是通過法律法規(guī)確定的。

　　 廣泛性：監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管領(lǐng)域十分廣泛，覆蓋項目的各個方面。

　　 專業(yè)性：獨立監(jiān)管機構(gòu)成員一般由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟學(xué)家、法學(xué)家、用戶代表等組成。

　　 公正性：監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性等，確保監(jiān)管機構(gòu)的公正監(jiān)管。

　　 績效監(jiān)管

　　 PPP項目應(yīng)通過基于產(chǎn)出/結(jié)果的績效要求(Output/Outcome-based PerformanceSpecification)促使特許經(jīng)營者確保所提供的產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量并提高效率，政府監(jiān)管重點是產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，而不必干涉特許經(jīng)營者通過何種具體方法滿足績效要求，以此發(fā)揮其能動性和創(chuàng)造性。

　　 來源：地方財政研究

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