《關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報(bào)告》點(diǎn)評(píng)

發(fā)布日期：2016-01-08來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　來(lái)源：中債資信

　　作者：宋偉健、郭永斌、石琳琳

　　觀點(diǎn)簡(jiǎn)述：

　　2015 年12月22日，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議，全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)作《關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報(bào)告》(簡(jiǎn)稱“調(diào)研報(bào)告”)，披露了截至2014年底地方政府債務(wù)總額、債務(wù)層級(jí)、舉債資金來(lái)源、資金用途、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、債務(wù)負(fù)擔(dān)等數(shù)據(jù)。本文針對(duì)調(diào)研報(bào)告進(jìn)行了系統(tǒng)的分析，并與2013年6月底的債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行了對(duì)比，得出以下幾點(diǎn)觀點(diǎn)：

　　第一，2014年地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)較2013年6月末大幅增長(zhǎng)，2015年在新《預(yù)算法》等的規(guī)范下，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)僅增長(zhǎng)3.90%，未來(lái)在債務(wù)限額等制度的限制下，債務(wù)增速將得到有效控制，維持低速增長(zhǎng)。

　　第二，在財(cái)政收入增速下滑和“穩(wěn)增長(zhǎng)”政策下，縣級(jí)政府支出壓力增加，債務(wù)增速較快，規(guī)模占比大幅上升;政府融資平臺(tái)仍是地方政府性債務(wù)最主要的舉債主體;目前地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中舉債資金仍主要來(lái)源于銀行貸款。

　　第三，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率大幅提高，但仍處于國(guó)際警戒線內(nèi)，總體風(fēng)險(xiǎn)可控;但以重工業(yè)、周期性行業(yè)和資源產(chǎn)業(yè)為主的省份，財(cái)政收入增速降低幅度較大，債務(wù)壓力較大。

　　第四，置換債發(fā)行有效緩解地方政府償債壓力，目前尚剩余未置換的地方債規(guī)模11.14萬(wàn)億元，若未來(lái)兩年置換完畢，則平均每年發(fā)行額度將達(dá)5.57萬(wàn)億元，若三年置換完成則每年發(fā)行額度將達(dá)3.71萬(wàn)億元。在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，預(yù)計(jì)2016年仍采取積極財(cái)政政策，2016年按照約3%左右的赤字率計(jì)算，新增債券額度約1萬(wàn)億，預(yù)計(jì)未來(lái)地方債發(fā)行規(guī)模將明顯增加。受市場(chǎng)流動(dòng)性、需求影響，置換債發(fā)行額度將受市場(chǎng)消納等能力影響存在一定的不確定性。

　　第五，從風(fēng)險(xiǎn)角度考慮，目前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但區(qū)域分化加劇，部分區(qū)域償債能力不足的問(wèn)題尚未有效解決。建議對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、土地出讓收入下滑較快、區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)處于周期性底部、過(guò)剩產(chǎn)能嚴(yán)重影響政府財(cái)力、行政等級(jí)較低、政府債務(wù)認(rèn)定規(guī)模較小、仍通過(guò)城投債、基金等方式變相加大舉債或有風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域和城投企業(yè)加大關(guān)注。

　　2015 年12月22日，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議，全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)作《關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報(bào)告》(簡(jiǎn)稱“調(diào)研報(bào)告”)，與2013年6月底的債務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)比，2014年底地方政府債務(wù)總額、增速、債務(wù)層級(jí)、舉債資金來(lái)源、資金用途、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、債務(wù)負(fù)擔(dān)等數(shù)據(jù)均發(fā)生了較大變化。

　　地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)大幅增長(zhǎng)，政府或有債務(wù)增速低于政府一類債務(wù)增速;未來(lái)新增債務(wù)僅為地方政府一般公共預(yù)算赤字和政府性基金預(yù)算赤字，增長(zhǎng)規(guī)模將有限

　　從政府性債務(wù)規(guī)模來(lái)看，截至2014年12月底，地方政府債負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為15.40萬(wàn)億元，較2013年6月末增長(zhǎng)59.92%，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)較前期增速大幅提升，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為3.10萬(wàn)億元，較2013年6月末增長(zhǎng)16.10%，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為5.50萬(wàn)億元，較2013年6月增長(zhǎng)了27.02%，政府或有債務(wù)增速低于政府一類債務(wù)增速。截至2015年底，政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)約為16萬(wàn)億元，增加的 0.6萬(wàn)億元為2015年一般公共預(yù)算赤字0.50萬(wàn)億元和政府性基金赤字0.10萬(wàn)億元，同比2014年底增長(zhǎng)了3.90%，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增速大幅下滑。根據(jù)2014年8月全國(guó)人大通過(guò)修訂的《預(yù)算法》明確規(guī)定，未來(lái)地方政府將實(shí)行限額管理，地方政府發(fā)行債券成為地方政府唯一的融資模式，新增債務(wù)僅為地方政府一般公共預(yù)算赤字和政府性基金預(yù)算赤字，新增債務(wù)規(guī)模有限，與前期相比，未來(lái)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增速將大幅降低。

　　在財(cái)政收入增速下滑和“穩(wěn)增長(zhǎng)”政策下，事權(quán)下移促使縣級(jí)政府支出壓力增加，債務(wù)增速較快，規(guī)模占比大幅上升

　　從地方政府借債主體層級(jí)來(lái)看，2014年12月底省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額分別為2.10萬(wàn)億元、6.60萬(wàn)億元和6.70萬(wàn)億元，與 2013年6月末相比分別增長(zhǎng)了17.98%、36.36%和69.19%，縣級(jí)政府債務(wù)增長(zhǎng)速度最快。從占比情況來(lái)看，與2013年6月份相比，省級(jí)和市級(jí)占比有所下降，而縣級(jí)占比增長(zhǎng)了7個(gè)百分點(diǎn)，表明在財(cái)政收入增速下滑和“穩(wěn)增長(zhǎng)”政策下，事權(quán)下移促使縣級(jí)政府支出壓力增加，舉債規(guī)模較大。

　　從區(qū)域分布看，東、中、西部地區(qū)分別為6.70萬(wàn)億元、3.90萬(wàn)億元和4.80萬(wàn)億元，占比分別為44%、25%和31%，與中部和西部相比，東部區(qū)域在前期高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下積蓄了較多債務(wù)，與中部相比，西部在財(cái)政收入較低的情況積蓄了比中部較高的債務(wù)規(guī)模。

　　政府融資平臺(tái)仍是地方政府性債務(wù)最主要的舉債主體，政府部門和機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)債務(wù)占比有所下降

　　從地方政府性債務(wù)舉債主體來(lái)看，截至2014年12月末，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)分別舉借債務(wù)占比39%、24%、22%和 15%，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位仍是地方政府的主要舉債主體，其中事業(yè)單位的政府債務(wù)增速最快，增長(zhǎng)78.42%。

　　目前地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中舉債資金仍主要來(lái)源于銀行貸款，未來(lái)2~3年地方政府將通過(guò)發(fā)行置換債方式置換通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，將逐步降低銀行貸款占比

　　從政府舉債來(lái)源看，截止2014年12月，銀行貸款、BT等應(yīng)付款、地方政府債券、企業(yè)債券、信托、中期票據(jù)和短期融資券等是地方政府舉債的主要來(lái)源，其中銀行貸款約占51%，地方政府債券約占8%。近年來(lái)，由于銀監(jiān)會(huì)不斷加強(qiáng)商業(yè)銀行對(duì)地方政府貸款的監(jiān)管，與2013年6月相比，銀行貸款占地方政府債務(wù)的比例小幅下降，但仍為地方政府最主要的舉債來(lái)源。

　　2014 年8月全國(guó)人大通過(guò)修訂的《預(yù)算法》明確“地方政府發(fā)行債券成為地方政府唯一的融資模式”，2015年8月份樓繼偉部長(zhǎng)在十二屆全國(guó)人大十六次會(huì)議上發(fā)表的《關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案的說(shuō)明》講話中指出“對(duì)債務(wù)余額中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，通過(guò)三年左右的過(guò)渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換”，2015年，地方政府發(fā)行3.2萬(wàn)億地方政府債券置換地方政府負(fù)有償還責(zé)任的的債務(wù)，未來(lái)2~3年地方政府將通過(guò)發(fā)行置換債方式置換通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，將逐步降低銀行貸款占比，降低地方政府債務(wù)融資成本，緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　地方政府性債務(wù)仍主要投向市政建設(shè)項(xiàng)目，交通運(yùn)輸、保障性住房、土地收儲(chǔ)和民生領(lǐng)域的債務(wù)較快增長(zhǎng)

　　截至2014年12月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)仍主要投向市政建設(shè)(4.70萬(wàn)億元，約占31.00%)、交通運(yùn)輸(1.90萬(wàn)億元，約占 12.00%)、土地收儲(chǔ)(1.70萬(wàn)億元，約占11.00%)、保障性住房建設(shè)(1.80萬(wàn)億元，約占12.00%)和民生領(lǐng)域(2.90萬(wàn)億元，約占 19.00%)，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地收儲(chǔ)的資金合計(jì)約占54%。與2013年6月相比，市政建設(shè)領(lǐng)域投向降低6.49%、交通運(yùn)輸領(lǐng)域投向降低 1.78%、土地收儲(chǔ)領(lǐng)域投向降低5.69%、保障性住房建設(shè)領(lǐng)域投向升高0.44%、民生領(lǐng)域投向升高10.57%。

　　2015~2017年地方政府償債壓力較大，置換債發(fā)行有效緩解地方政府償債壓力，預(yù)計(jì)未來(lái)兩年每年置換債規(guī)模較大，受市場(chǎng)流動(dòng)性、市場(chǎng)需求影響，置換債發(fā)行額度將受市場(chǎng)消納能力影響存在一定的不確定性

　　從債務(wù)期限結(jié)構(gòu)來(lái)看，2015年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報(bào)告》披露，2015~2017年到期債務(wù)分別為3.1萬(wàn)億元(占20%)、2.80萬(wàn)億元(占18%)和2.40萬(wàn)億元(占16%)，2018年及以后年度到期6.20萬(wàn)億元(占40%)，以前年度逾期債務(wù)0.90萬(wàn)億(占6%)。2015~2017年債務(wù)償債壓力較大。

　　根據(jù)全國(guó)人大公布數(shù)據(jù)，截至2014年底的全國(guó)地方政府債務(wù)余額為15.4萬(wàn)億元，其中1.06萬(wàn)億是過(guò)去批準(zhǔn)發(fā)行債券的部分，2015年發(fā)行了3.2萬(wàn)億元置換債券，存量非政府債券類地方政府債務(wù)共計(jì)11.14萬(wàn)億元。根據(jù)2015年8月份樓繼偉部長(zhǎng)在十二屆全國(guó)人大十六次會(huì)議上表示“未來(lái)通過(guò)三年左右的過(guò)渡期置換所有存量債務(wù)”，若未來(lái)兩年置換完畢，則平均每年發(fā)行額度將達(dá)5.57萬(wàn)億元，若三年置換完成則每年發(fā)行額度將達(dá)3.71萬(wàn)億元，未來(lái)置換債發(fā)行額度較大，置換債的發(fā)行將有效緩解地方政府償債壓力。但目前財(cái)政部樓繼偉部長(zhǎng)表示“2016年及以后年度，省級(jí)政府可以在余額限額內(nèi)發(fā)債，借新還舊，置換原則上由省級(jí)政府根據(jù)償債需要、市場(chǎng)情況自行確定，中央政府不再硬性下達(dá)置換債務(wù)額度”，預(yù)計(jì)未來(lái)受市場(chǎng)流動(dòng)性、市場(chǎng)需求影響，具體發(fā)行額度將受市場(chǎng)消納等能力影響存在一定的不確定性。

　　地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率大幅提高，但仍處于國(guó)際警戒線內(nèi)，總體風(fēng)險(xiǎn)可控;但以重工業(yè)、周期性行業(yè)和資源產(chǎn)業(yè)為主的省區(qū)，財(cái)政收入增速降低幅度較大，債務(wù)壓力較大，區(qū)域分化嚴(yán)重

　　2012~2014 年，受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和淘汰過(guò)剩產(chǎn)能影響，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩，受此影響，一般公共預(yù)算收入增速下滑，其中重工業(yè)、周期性行業(yè)和資源產(chǎn)業(yè)為主的省區(qū)，一般公共預(yù)算收入增速下滑嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，2015年的表現(xiàn)更為嚴(yán)重;與此同時(shí)，受房地產(chǎn)行業(yè)去庫(kù)存影響，政府性基金收入呈現(xiàn)波動(dòng)，尤其在2015年去庫(kù)存壓力下，負(fù)增長(zhǎng)幅度將會(huì)較大。

　　從政府債務(wù)負(fù)擔(dān)來(lái)看，截至2012年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為67.88%(2012年地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率=2012年地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)務(wù)余額/(一般公共預(yù)算收入+轉(zhuǎn)移性收入+政府性基金收入))，根據(jù)2015年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的調(diào)研報(bào)告》披露，2014年地方政府債務(wù)率為86.3%，2015年地方政府債務(wù)率約為86%，與2012年地方政府債務(wù)率相比大幅提高，但仍處于國(guó)際警戒線以內(nèi)，總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。但中債資信認(rèn)為，財(cái)政收入增速下降幅度較大和政府性基金增速下降幅度較大區(qū)域的債務(wù)壓力較大，區(qū)域分化較為嚴(yán)重，建議對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、土地出讓收入下滑較快、區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)處于周期性底部、過(guò)剩產(chǎn)能嚴(yán)重影響政府財(cái)力、行政等級(jí)較低、政府債務(wù)認(rèn)定規(guī)模較小、仍通過(guò)城投債、基金等方式變相舉債加大或有風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域和城投企業(yè)加大關(guān)注。

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