PPP法律和制度體系的構(gòu)建原則和要素

發(fā)布日期：2016-02-03來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 PPP，即Public- PrivatePartnership的縮寫(xiě)，翻譯為公私合作、公私合營(yíng)、政企合作或政府與社會(huì)資本合作，其中政府與社會(huì)資本合作更能準(zhǔn)確地反映我國(guó)當(dāng)前 的發(fā)展現(xiàn)實(shí)。PPP模式逐漸成為政府提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)的趨勢(shì)之一，這是由PPP模式的特點(diǎn)決定的。PPP模式的特點(diǎn)就在于變政府獨(dú)自承擔(dān)公 共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施為政府和社會(huì)資本共同開(kāi)發(fā)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，共同提供公共服務(wù)。當(dāng)然社會(huì)資本提供公共服務(wù)和開(kāi)發(fā)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的根本目的是為了實(shí)現(xiàn)其資本收 益，但客觀實(shí)際上起到了完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的效果。

　　 政府在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)方面采用PPP模式，一方面可以解決政府資金不足導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不足和公共服務(wù)不夠的難題，另一方面有利于轉(zhuǎn)變由政府機(jī)構(gòu)內(nèi) 在缺陷和官僚作風(fēng)導(dǎo)致供給的高成本、低效率和高風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀。當(dāng)然基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)也不能完全交給企業(yè)來(lái)做，因?yàn)槠髽I(yè)是營(yíng)利性質(zhì)的組織，它以追求利潤(rùn)的最大 化為目的，忽視社會(huì)責(zé)任，容易造成基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的低下和公共服務(wù)不公平等問(wèn)題。因此，推行PPP模式，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的合作，能夠充分發(fā)揮各自的優(yōu) 勢(shì)，實(shí)現(xiàn)高效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高質(zhì)量的公共服務(wù)。

　　 我國(guó)PPP模式及其演變模式開(kāi)始于上世紀(jì)80年代，主要表現(xiàn)為80年代后期至90年代后期以外商投資為主導(dǎo)的BOT模式和90年代后期至今以國(guó)企為主導(dǎo)的 BT模式。雖然，在實(shí)踐中確實(shí)取得了一些成績(jī)，但同樣也存在著大量問(wèn)題，一個(gè)重要的原因是與PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)政策不夠完善，缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)領(lǐng)性 立法文件，權(quán)威性不夠，體系性不強(qiáng)，大多數(shù)行政法規(guī)和政府規(guī)章甚至相互矛盾。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致了中央和地方政府及其各部門(mén)各自為政，審批混亂，效率不高，監(jiān)管 缺位，不能得到有效的推廣和應(yīng)用。2013年，李克強(qiáng)總理于7月31日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，使得政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù) 領(lǐng)域的PPP模式大受追捧。在這種現(xiàn)狀之下，尤其需要立法現(xiàn)行，指導(dǎo)PPP模式發(fā)展的實(shí)踐。所以，當(dāng)前社會(huì)狀況下，構(gòu)建一套國(guó)家層面、具有統(tǒng)領(lǐng)性意義的 PPP法律和制度體系具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

　　 筆者認(rèn)為，關(guān)于PPP法律和制度體系的構(gòu)建，首先需要進(jìn)行研究的是構(gòu)建原則和構(gòu)建要素方面的內(nèi)容。

　　 一、把握PPP法律和制度體系構(gòu)建的四原則

　　 根據(jù)我國(guó)PPP模式的歷史和發(fā)展現(xiàn)狀，以及公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的自身特點(diǎn)，在PPP法律和制度體系構(gòu)建方面，應(yīng)當(dāng)遵循以下四個(gè)原則：

　　 1、 物有所值原則（Value for Money, VFM原則）。物有所值原則是在一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公共服務(wù)項(xiàng)目上是否采用PPP模式的評(píng)價(jià)性原則。若采用PPP模式比傳統(tǒng)的政府投資模式有改進(jìn)，能達(dá)到 物有所值或物超所值，既能夠保證社會(huì)資本獲得一定的收益，又能實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)公眾的利益，則采用PPP模式。若采用PPP模式，所付出的成本大于或得到的 收益小于傳統(tǒng)政府投資模式，則不可采用PPP模式。成本、風(fēng)險(xiǎn)大小，服務(wù)水平和效率的高低都是物有所值原則需要考慮的因素。

　　 2、 政府和社會(huì)資本合作原則。這一原則強(qiáng)調(diào)重視政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系，充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)作用，社會(huì)資本在技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)及提高效率方面具有優(yōu) 勢(shì)，能夠有效控制政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本以營(yíng)利為目的，忽視公共利益方面，由政府加強(qiáng)監(jiān)督和管理，能夠做到對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，保障社會(huì)公眾的利益。把握政 府和社會(huì)資本合作原則，實(shí)現(xiàn)兩大主體良好的合作關(guān)系是實(shí)現(xiàn)PPP模式成功的首要前提。

　　 3、 頂層立法和框架設(shè)計(jì)原則。BOT、BT等PPP演變模式的實(shí)踐中出現(xiàn)的一些弊端，及現(xiàn)在如火如荼的PPP建設(shè)實(shí)踐現(xiàn)狀，均要求加強(qiáng)國(guó)家層面的立法和體系化 的法律制度建設(shè)。國(guó)家層面的統(tǒng)領(lǐng)性立法和體系化的法律制度，一方面能夠給愿意投入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的社會(huì)資本方信心，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的收益的目的；另一方 面，由于PPP適用于建設(shè)周期長(zhǎng)，使用時(shí)間久、涉及主體多的大項(xiàng)目，沒(méi)有國(guó)家層面的法律和制度，很容易出現(xiàn)不同法規(guī)政策的沖突和各管理部門(mén)之間尖銳的糾 紛。因此，有必要堅(jiān)持PPP法律和制度體系的頂層立法和框架設(shè)計(jì)，緩解矛盾，保障效率。

　　 4、 風(fēng)險(xiǎn)公平負(fù)擔(dān)原則。PPP項(xiàng)目建設(shè)中當(dāng)然存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，但政府和社會(huì)資本方共同實(shí)現(xiàn)益處的同時(shí)，也要承擔(dān)其中的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)通過(guò)特許權(quán)協(xié)議或合同，落 實(shí)雙方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。對(duì)于政府而言，應(yīng)用PPP模式不能把所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)給社會(huì)資本方，既要考慮效率，又要考慮社會(huì)資本方管控風(fēng)險(xiǎn)的能力；對(duì)于企業(yè)而言，不能 要求承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)以要求獲得更多回報(bào)，要充分考慮自身的承受力。因PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，使用時(shí)間久的特點(diǎn)，政府或社會(huì)資本方獨(dú)立預(yù)測(cè)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)都是不現(xiàn) 實(shí)的，要充分考量雙方的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)能力和管控能力，建立動(dòng)態(tài)協(xié)商、談判和調(diào)節(jié)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)各方長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本方有福同享，有難同 擔(dān)。

　　 二、落實(shí)PPP法律和制度體系五個(gè)方面的要素

　　 1、啟動(dòng)國(guó)家層面的PPP立法活動(dòng)，完善PPP法律法規(guī)政策的框架。

　　 國(guó) 家層面的PPP法律的內(nèi)容涉及PPP應(yīng)用范圍的界定，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政府和社會(huì)資本方的核心權(quán)利義務(wù)，特許權(quán)協(xié)議或合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的 原則，社會(huì)資本方的退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，信息披露、政府監(jiān)管和公眾參與制度等。同時(shí)，國(guó)家層面的PPP法律，還要處理好與《合同法》、《公 司法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等其它國(guó)家層面的法律的關(guān)系，避免這些國(guó)家層面的法律之間的沖 突。這樣一套體系化的國(guó)家層面PPP法律內(nèi)容能夠確立全國(guó)性的原則性方法，是解決當(dāng)前PPP法規(guī)政策混亂和沖突，指導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)踐工作的首要解決途徑。

　　 2、建立中央和地方PPP機(jī)構(gòu)，完善政府審批制度。

　　 中 央一級(jí)的PPP機(jī)構(gòu)主要是財(cái)政部之下的PPP中心，地方也有相應(yīng)的PPP管理部門(mén)，負(fù)責(zé)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管與審批，但是這些PPP中心或管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)是 孤立的，而應(yīng)當(dāng)是能夠牽頭其他負(fù)責(zé)部門(mén)，能夠與發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)以及與PPP相關(guān)的專業(yè)職能的主管部門(mén)保持密切溝通的專門(mén)PPP機(jī)構(gòu)。目前，PPP項(xiàng) 目在立項(xiàng)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，需要多個(gè)部門(mén)審批，這種相互制約的狀況，導(dǎo)致審批時(shí)限長(zhǎng)，效率低下，極大地影響了PPP項(xiàng)目的進(jìn)展，也容易導(dǎo)致部門(mén)權(quán)力尋租 等現(xiàn)象的發(fā)生。而專門(mén)的PPP機(jī)構(gòu)則可以綜合多部門(mén)的職責(zé)，完善轄區(qū)的項(xiàng)目選擇、篩選和審批機(jī)制，能夠有效地提高效率，規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作。另外，政府也 要完善對(duì)PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批制度，哪些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)做，能否采用PPP模式做，采用那種具體模式做，項(xiàng)目收益如何支付，政府需要監(jiān)管哪些方面，這些涉及 PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵性要點(diǎn)，要在國(guó)家層面的PPP法律中予以明確。

　　 3、建立公眾參與決策和監(jiān)管的機(jī)制。

　　 基 礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)關(guān)系到廣大社會(huì)群眾的切身利益，社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)對(duì)其享有知情權(quán)、建議權(quán)、決策和監(jiān)管的權(quán)利。PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)、招投標(biāo)、簽約、設(shè)計(jì)、建設(shè)和 運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程都應(yīng)該通過(guò)各種形式和措施進(jìn)行廣泛宣傳、報(bào)道，征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，接受群眾和媒體的監(jiān)督，真正做到保障社會(huì)公眾的利益。同時(shí)，PPP 模式下投資主體多元化，使用時(shí)間久的特點(diǎn)也考量著政府的監(jiān)管力度和水平，有時(shí)政府往往監(jiān)督力度不大，水平不高，導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量的降低，因此應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公眾 和媒體對(duì)社會(huì)資本方的監(jiān)督作用，要求政府在社會(huì)資本方違規(guī)時(shí)進(jìn)行干預(yù)和處罰，以促進(jìn)社會(huì)資本方不斷改善管理和提高服務(wù)質(zhì)量，保障社會(huì)公共利益。

　　 4、建立國(guó)家級(jí)補(bǔ)缺資金。

　　 基 礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目涉及面廣，建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)，使用時(shí)間久、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)多，僅僅依靠政府，往往對(duì)于經(jīng)濟(jì)財(cái)力不足的地方政府而言很難開(kāi)發(fā)，即便應(yīng)用 PPP模式，僅僅依靠特許期內(nèi)向用戶收費(fèi)方式獲得收益，也不足以保證社會(huì)資本方獲得收益，難以有效地吸引社會(huì)投資者。因此，為了促進(jìn)落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)和公共服務(wù)水平，中央政府應(yīng)當(dāng)給予落后地區(qū)一定的資金支持，建立國(guó)家級(jí)的補(bǔ)缺資金，帶動(dòng)落后地區(qū)的發(fā)展，統(tǒng)籌全國(guó)平衡發(fā)展。

　　 5、建立信息發(fā)布機(jī)制。

　　 建 立信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，不僅能夠保障公眾參與的水平，實(shí)現(xiàn)群眾和媒體的監(jiān)督，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，還能夠做到PPP項(xiàng)目流程的公開(kāi)、公平和公正，防止腐敗，提高效率。 信息的發(fā)布機(jī)制還有利于研究總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)而優(yōu)化和改進(jìn)PPP模式的應(yīng)用。如招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)階段，政府有效的信息公開(kāi)，有利于潛在投標(biāo)企業(yè)評(píng)估和決策，提 高PPP項(xiàng)目的吸引力，有利于公眾和第三方咨詢機(jī)構(gòu)的參與，提供合理化建議，完善決策過(guò)程。設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)階段，政府的信息公開(kāi)有利于社會(huì)監(jiān)督和激勵(lì)企業(yè)控制 成本、提高效率和服務(wù)水平，保證政府和公共利益。

　　 總之，PPP模式可以有效促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的提供，在未來(lái)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程也將發(fā)揮著十分重要的作用，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平 的提高。PPP模式的實(shí)踐和我國(guó)如火如荼的PPP項(xiàng)目建設(shè)，迫切地需要國(guó)家層面的法律和制度體系，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的良性和可持續(xù)發(fā)展。

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