中國第四批PPP示范項目出爐記：396個示范項目，投資總額7588.44億元

發(fā)布日期：2018-02-07來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 “封閉評審期間，除了吃飯睡覺，專家們基本上每天的工作時間都在12個小時以上。有幾個晚上我所在的工作組是工作到凌晨3點多，第二天早上8點大家又準(zhǔn)時出現(xiàn)在會議室繼續(xù)工作。” 一位評審專家這樣告訴記者。 49位專家、7個工作組，歷時5天的封閉評審，2017年11月20日至11月24日，財政部組織各行業(yè)專家對第四批PPP示范項目進(jìn)行了集中評審。

　　 為“打造樣本、樹立標(biāo)桿”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，?014年起，財政部每年推出一批示范項目（其中2016年系聯(lián)合19家部委共同推出），已推出三批共697個示范項目，計劃投資額1.8萬億元，覆蓋29個省份、18個領(lǐng)域。

　　 2018年2月5日，全國第四批PPP示范項目出爐，為了更深入地解讀此次示范項目評選，《中國經(jīng)濟周刊》對參與第四批PPP示范項目評選的15位專家進(jìn)行了專訪，為讀者還原評審現(xiàn)場的故事。

　　 最嚴(yán)評審機制，項目“能出能進(jìn)”

　　 幾乎所有的專家都一致表示，他們在北京郊區(qū)度過了集中封閉、“與世隔絕”的5天。專家進(jìn)場后，手機被集中管理并統(tǒng)一上交封存，就連使用的筆記本電腦也由財政部PPP中心統(tǒng)一提供。

　　 “會場里的工作人員、監(jiān)督人員、信息保障服務(wù)人員加起來比專家人數(shù)還多，基本上是每個專家都有1到2人服務(wù)，所有的草稿紙、資料都不允許帶出會場，每臺電腦都配備了專門的個人UKEY，所有資料只能在線瀏覽，不能下載或拍照。” 北京大學(xué)PPP研究中心副主任兼秘書長鄧冰告訴。

　　 鄧冰表示，本次評審準(zhǔn)備工作非常細(xì)致，每個專家都下發(fā)了專門的《評審工作手冊》，對每個指標(biāo)的評分細(xì)則都進(jìn)行了詳細(xì)講解，特別對于不好打分的定性指標(biāo)，在如何細(xì)化、提高可操作性方面，下了很大的功夫，對于負(fù)面清單和加分項，也進(jìn)行了明確的說明，力求做到“有理有據(jù)、實際可行”，也很大程度上降低了因某個專家個人主觀因素而導(dǎo)致評分失真的概率。

　　 大岳咨詢公司董事長金永祥和濟邦咨詢公司董事長張燎是僅有的兩位參與過4次評審的專家。金永祥告訴此次評選使用的是配發(fā)的統(tǒng)一電腦，他自己專門為評選買的新電腦都沒有用上，在專家回避問題上，專家該回避的項目未回避的直接作廢而且是在機器中設(shè)定好的，事前公布信息，事中和事后嚴(yán)格監(jiān)督是這次評審的一大特點，取得了很好的效果。

　　 張燎表示，相比以往，這次的保密更加嚴(yán)格，事前每位專家都簽署了保密協(xié)議，全部實現(xiàn)網(wǎng)上評審，不能拷貝任何文件，甚至不能帶走評審現(xiàn)場一張紙片。

　　 財政部相關(guān)人員表示，示范項目評審堅持規(guī)范透明，從第三批評選開始財政部就與行業(yè)部委聯(lián)合組織申報、評選、公布。一是嚴(yán)把“入口關(guān)”。事前公開篩選程序和標(biāo)準(zhǔn)，隨機抽選外部專家進(jìn)行在線評審，通過定性評審加定量打分優(yōu)中選優(yōu)，確保項目質(zhì)量。二是嚴(yán)把“過程關(guān)”。建立跟蹤指導(dǎo)和對口聯(lián)系機制，對示范項目進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和定期督導(dǎo)，確保項目規(guī)范實施。三是嚴(yán)把“出口關(guān)”。建立“能進(jìn)能出”的機制，明確未按規(guī)定規(guī)范實施、按期落地的項目將調(diào)出示范項目名單，不能享受“以獎代補”政策支持。

　　 截至2017年底，全國PPP示范項目已落地597個，投資額1.5萬億元，落地率85.7%。涌現(xiàn)出了一批典型案例，在規(guī)范運作、按期落地、經(jīng)驗推廣等方面，有效發(fā)揮了示范項目的引領(lǐng)帶動作用。

　　 什么樣的項目能得高分？“兩評”規(guī)范、民企參與、扶持貧困地區(qū)

　　 示范項目是“優(yōu)中選優(yōu)”，到底什么樣的項目能得高分，獲得評審專家的認(rèn)可？

　　 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究院孟春告訴今年是十九大開局之年，按照十九大的精神和要求，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

　　 “在這樣的背景下，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的發(fā)展既有更快更高的需求，又要求有更充分更均衡的供給。PPP將供給和需求兩端有機結(jié)合起來，給政府和市場提供了廣闊的合作發(fā)展空間。” 孟春說，“今年的評審政策對存量項目、民企參與的項目、PPP所在地區(qū)為貧困縣和國務(wù)院表彰的PPP模式成效明顯市縣有所傾斜，說明PPP的發(fā)展與時俱進(jìn)，認(rèn)真貫徹落實扶貧等國家政策和支持民營資本發(fā)展等工作重點。”

　　 上海錦天城律師事務(wù)所合伙人律師劉飛表示和去年相比，今年評審的打分項中有兩項分值占比較高，一個是使用者付費占項目收入的比例，另一個是建設(shè)成本與績效考核掛鉤的比例，這兩項打分項的得分也很大程度上決定了項目總體得分的高低。

　　 云南云嶺工程造價咨詢有限公司董事長楊寶昆表示示范項目評選原則是“優(yōu)中選優(yōu)”，能得高分的項目，有穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，經(jīng)營性收入占成本的比重越高，得分越高。另外財政承受能力論證分析數(shù)據(jù)有據(jù)可查、論證充分，未來預(yù)測符合市場或行業(yè)發(fā)展規(guī)律。再者，物有所值評價規(guī)范開展，充分論證，不走過場。

　　 安永（中國）企業(yè)咨詢有限公司基礎(chǔ)設(shè)施和項目融資服務(wù)合伙人劉燁告訴在他所參與的評審中，有兩類項目評分較高。第一類項目的特點是規(guī)范運作，是指相關(guān)立項審批材料完整，物有所值評價和財政承受能力論證嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，實施方案中的風(fēng)險識別充分、風(fēng)險分配合理、績效考核指標(biāo)體系細(xì)致合理、考核力度具有足夠的激勵性的項目。第二類項目的特點是內(nèi)容創(chuàng)新、推廣價值高，創(chuàng)新運用了PPP模式的核心理念。

　　 劉燁舉例了一個讓他印象深刻的中部某省的一個精準(zhǔn)扶貧PPP項目。該項目通過社會資本投資，采用“公司+農(nóng)戶”的生產(chǎn)模式，充分利用當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢農(nóng)業(yè)資源，帶動貧困農(nóng)戶脫貧。項目的特點在于，通過限定參與的農(nóng)戶為貧困農(nóng)戶，突出了項目的公益性；此外，通過運用PPP模式的風(fēng)險分配原則，在社會資本承擔(dān)了市場需求風(fēng)險、銷售價格風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等投資風(fēng)險的同時，由政府通過向貧困戶（而非社會資本的公司）直接提供可行性缺口補助，保障向貧困戶的農(nóng)產(chǎn)品采購價格的相對穩(wěn)定。

　　 國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室制度研究處處長朱鐵輝表示，按照2017年中央1號文件的要求，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個長期過程,處理好政府和市場關(guān)系、吸引金融資本和社會資本、推進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，切實增加農(nóng)民收入，可以說農(nóng)業(yè)PPP是精準(zhǔn)扶貧非常好的政策措施。

　　 朱鐵輝表示，此次評選涉及的農(nóng)業(yè)PPP項目數(shù)量并不多，且模式還大多停留在土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民到企業(yè)打工這個層面，他認(rèn)為要讓農(nóng)民的利益得到根本保障，真正實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的方式是農(nóng)民成為股東，以土地入股，形成財產(chǎn)性收入。

　　 “這個股東和企業(yè)的股東不一樣，不涉及具體企業(yè)的管理，具體操作是企業(yè)通過租賃農(nóng)民項目公司的財產(chǎn)使農(nóng)民獲得收益，且如果項目好的話，農(nóng)民還可以獲得增長性收益。” 朱鐵輝說。

　　 什么樣的項目評分低？

　　 已連續(xù)參加過三次評審的畢馬威咨詢（中國）有限公司合伙人邢佶勇告訴記者，首先，對于示范行業(yè)選擇來講，不考慮運營的項目明確不被納入示范評審范圍；其次，本次對上傳文件的完整度要求較高，對于新建項目沒有上傳立項審批文件、存量項目沒有上傳評估報告，實施方案沒有政府正式批文的，在定性環(huán)節(jié)均被否掉；再次，當(dāng)?shù)赝度谫Y平臺公司作為社會資本中標(biāo)的，但未提供剝離地方政府融資職能證明文件的，也在定性評審環(huán)節(jié)否掉。

　　 四川大學(xué)商學(xué)院教授、羅卡咨詢董事長陳傳也是第3年參加評審工作，陳傳表示回顧這幾年的評審工作，感觸非常多。首先看到PPP項目的前期準(zhǔn)備工作在質(zhì)量上是飛速提升中。2015年的時候，不少項目的實施方案和兩評報告的質(zhì)量可以說是慘不忍睹，但是到了2017年，公平的說絕大部分地方推薦的項目的方案和報告的水平都相當(dāng)高。

　　 “可見過去三年間，地方政府、投資人和咨詢機構(gòu)都在積極的學(xué)習(xí)和實踐，并取得了快速的進(jìn)步。這其實也反映出過去幾年的PPP示范項目真正起到了示范引領(lǐng)的作用。”陳傳說，“今年高分項目和低分項目的區(qū)別集中于風(fēng)險分配、績效考核指標(biāo)體系和項目進(jìn)度這三個方面。今年在初篩階段被淘汰的項目的數(shù)量比過去兩年都來得低，這進(jìn)一步體現(xiàn)目前項目的質(zhì)量確實有了較大的提升，一些基本的錯誤例如以平臺公司作為實施機構(gòu)幾乎都沒有了。但是依然有些項目涉及到了地方政府變相舉債的問題，這類問題在第一時間都會被淘汰。”

　　 濟邦咨詢公司董事長張燎表示“我們組專家經(jīng)常給低分項目寫的評語是重建設(shè)輕運營，績效考核形同虛設(shè)；項目內(nèi)容龐雜，關(guān)聯(lián)性不強，盲目打包。”

　　 上海市錦天城律師事務(wù)所合伙人律師劉飛告訴記者在定性環(huán)節(jié)被直接排除的項目主要有兩種，一是前期項目立項文件缺失，二是項目完全沒有使用者付費。

　　 北京方程財達(dá)咨詢有限公司的總經(jīng)理張漢表示，在定性階段被否定的項目主要是因為操作流程不合規(guī)、財政承受能力測算不合理、出現(xiàn)回購承諾、固定回報、明股實債、小股大債等問題，觸碰了“紅線”。

　　 北京立信興華管理咨詢公司總經(jīng)理趙仕坤告訴記者評審分為定性評價及定量評價，先定性后定量。對于存在參與主體、適用領(lǐng)域、運作方式、合作期限及實施程序等不合規(guī)現(xiàn)象的項目，嚴(yán)格采取“一票否決制”，不再進(jìn)入定量評價環(huán)節(jié)。

　　 趙仕坤表示，具體來說不合格的項目具體表現(xiàn)為一是項目主體不合規(guī)，比如國有融資平臺公司作為政府方簽署合同的。二是適用范圍不合規(guī)，包括項目為純商業(yè)項目或招商引資項目，或僅涉及工程建設(shè)未有運營的。三是本質(zhì)上屬于BT項目，或合作期限低于10年，或存在違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

　　 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司首席執(zhí)行官肖光睿表示一些參評項目的項目績效考核體系較為薄弱，一是有些項目的財政承受能力論證仍需進(jìn)一步規(guī)范。

　　 “個別可行性缺口補助或政府付費PPP項目為了能夠通過財政承受能力論證，對未來財政支出水平預(yù)測過于樂觀，存在為了能夠上項目主觀上增大未來財政收支預(yù)測規(guī)模的現(xiàn)象，這將增加政府隱性債務(wù)風(fēng)險。” 肖光睿說，“另外很多項目自身沒有經(jīng)濟效益或經(jīng)濟效益較差，絕大多數(shù)項目需要政府給予缺口性補助或全部由政府付費，項目可融資性不強，或?qū)l(fā)生選中社會資本但仍難以完成項目融資的情況。”

　　 入庫和示范項目有什么獎補政策？

　　 PPP改革推行4年以來，在深度和廣度方面都得到了長足的發(fā)展。2017年，各部委出臺了一系列PPP規(guī)范制度，可以說這一年是PPP項目實施的規(guī)范年。

　　 截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫共收錄PPP項目14424個，總投資額18.2萬億元；其中，處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段項目共7137個，投資額10.8萬億元，覆蓋31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域。國家示范項目697個。

　　 入庫項目和示范項目有什么具體的獎補政策？

　　 2016年9月，財政部下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的通知（財金[2016]85號）其中第五章是“政府和社會資本合作項目以獎代補政策”。“為吸引社會資本參與公共服務(wù)項目的投資、運營管理，提高公共服務(wù)供給能力和效率，專項資金安排支出用于對符合條件的PPP示范項目和轉(zhuǎn)型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目給予一定獎勵，提高項目操作的規(guī)范性，保障項目實施質(zhì)量，同時，鼓勵融資平臺公司化解存量地方政府債務(wù)。”

　　 具體來說，第二十五條規(guī)定PPP項目以獎代補政策面向中央財政PPP示范項目和轉(zhuǎn)型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目。其中，對中央財政PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規(guī)模給予一定獎勵，具體為投資規(guī)模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。

　　 對符合條件、規(guī)范實施的轉(zhuǎn)型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優(yōu)評選后，按照項目轉(zhuǎn)型實際化解存量地方政府債務(wù)（政府負(fù)有直接償債責(zé)任的一類債務(wù)）規(guī)模的2%給予獎勵。中央財政PPP示范項目中的存量項目，優(yōu)先享受獎勵資金支持。享受以獎代補政策支持的地方融資平臺公司存量項目，通過轉(zhuǎn)型為PPP模式化解的項目債務(wù)應(yīng)屬于清理甄別認(rèn)定的截至2014年末的存量政府債務(wù)。

　　 《辦法》中明確規(guī)定，享受以獎代補政策支持的PPP項目必須納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫，并按規(guī)定將項目信息及獲得的獎補資金信息錄入PPP綜合信息平臺。

　　 多位業(yè)內(nèi)人士向記者表示，入庫幾乎已經(jīng)成了商業(yè)銀行發(fā)放貸款的“硬性”指標(biāo)，而成為示范項目不僅是可以獲得300萬、500萬、800萬的獎勵，更重要的是示范項目的合規(guī)性和示范性幾乎成為了項目再融資時最具含金量的認(rèn)證。

　　 在2017年11月的第三屆中國PPP融資論壇上，財政部金融司司長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅也表示要適度強化獎補力度。

　　 “在清理項目庫的同時，我們積極鼓勵支持好的、規(guī)范運作的項目。中央財政對符合條件的新建項目有‘358’的獎勵機制，對存量轉(zhuǎn)型項目有2%的獎勵機制。我們正在研究提高獎補強度，重點落實精準(zhǔn)扶貧任務(wù)目標(biāo)，對連片貧困區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目給予更多的傾斜。“王毅說。

　　 因為PPP 項目動輒20、30年的存續(xù)期限，項目融資一直是決定PPP項目落地和穩(wěn)定運營的關(guān)鍵因素，此次參評的第四批示范項目在融資評審上有什么特點？

　　 第四批示范項目評審專家上海市建緯律師事務(wù)所副主任曹珊表示目前我國項目融資相關(guān)規(guī)定尚不完善，商業(yè)銀行項目融資管理模式仍不健全的情況下，融資是PPP項目落地的第一大難題。目前的PPP項目，用的多半還是政府的錢、銀行的錢，國企的錢，既沒有盤活社會存量資金、也沒有降低政府的實際應(yīng)付款。在2018年，PPP項目融資和再融資模式面臨重大壓力，融資方式的重大創(chuàng)新勢在必行。

　　 上海浦東發(fā)展銀行PPP中心副主任鄭大衛(wèi)表示，作為本次參與評審唯一來自商業(yè)銀行的PPP業(yè)內(nèi)一員，他認(rèn)為，過去兩年P(guān)PP項目成交量較大，但融資落地率偏低。現(xiàn)在，項目規(guī)范性要求提高且政府監(jiān)管趨嚴(yán)，新增項目合規(guī)性風(fēng)險將明顯降低，項目減少但質(zhì)量會提高，所以2018年P(guān)PP進(jìn)入減速提質(zhì)階段。

　　 “同時，由于項目資本金管理要求也趨嚴(yán)，金融機構(gòu)杠桿率在下降，承擔(dān)的風(fēng)險相對更低，項目融資落地率可能反而會有所提高。” 鄭大衛(wèi)說，“目前市場有些迷茫，第四批示范項目的推出，是穩(wěn)定市場的政策信號，也是樹立正面的典型。市場會逐步回歸理性。金融機構(gòu)需要多學(xué)習(xí)和了解PPP，提升項目合規(guī)性的把握能力和PPP金融服務(wù)的專業(yè)能力，對接國家戰(zhàn)略，脫虛向?qū)?，大力支持實體產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。”

　　 展望2018年，PPP改革再出發(fā)

　　 在第三屆中國PPP融資論壇上，財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌表示，，經(jīng)過4年努力，PPP改革取得了預(yù)期成果，建立了“五位一體”制度體系，形成了一個統(tǒng)一的大市場，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項目。要敢于直面問題和矛盾，按照十九大整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識，維護(hù)市場秩序，強化管理，嚴(yán)控風(fēng)險，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究院孟春表示，2017年P(guān)PP工作的主基調(diào)是“規(guī)范”，在促規(guī)范過程中謀發(fā)展，引導(dǎo)市場做規(guī)范的PPP。

　　 “前段時間財政部、國資委、一行三會密集出臺的PPP相關(guān)政策也許在短時期內(nèi)可能會造成PPP市場的陣痛，但從長遠(yuǎn)來看，會讓PPP市場規(guī)模更合理，更有效率，更可持續(xù)。今年的工作重點要放在優(yōu)化制度環(huán)境和營商環(huán)境上來，盡快出臺PPP條例和配套政策，給參與各方穩(wěn)定的、正面的預(yù)期，夯實PPP持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。”孟春說。

　　 財政部政府和社會資本合作（PPP）中心黨委書記、主任焦小平告訴記者為了促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，財政部把2017年定位為PPP改革規(guī)范發(fā)展年，出臺了一系列規(guī)范地方融資平臺、政府投資基金、政府購買服務(wù)和PPP管理的文件，指出了亂象，劃出了紅線，重申了規(guī)矩。

　　 “未來將繼續(xù)對入庫項目進(jìn)行全面梳理核查督導(dǎo)，全面實施‘兩評’管理，嚴(yán)格項目流程管理，明確績效付費底線，重申項目公司資本金管理要求，加大項目全生命周期信息公開力度，抓好國家示范項目的正向引導(dǎo)。”焦小平說，“2018年，隨著第四批示范項目的推出，示范項目燈塔效將進(jìn)一步體現(xiàn)。”

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