關(guān)注2016年P(guān)PP以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策落實(shí)與執(zhí)行績(jī)效

發(fā)布日期：2016-03-31來(lái)源： 經(jīng)濟(jì)參考報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　2015年底，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，明確自2016年起，中央財(cái)政將通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式支持政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，保障PPP項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。這無(wú)疑給2016年的PPP發(fā)展注入了一針強(qiáng)心劑，與此同時(shí)，如何利用好此項(xiàng)政策、真正管好用好這筆資金，成為2016年各級(jí)政府和社會(huì)力量廣泛關(guān)注的重點(diǎn)。

　　根據(jù)對(duì)2013年以來(lái)PPP相關(guān)政策執(zhí)行情況分析，財(cái)政部在2016年財(cái)政年度開(kāi)始之前推出《通知》，其主要原因是希望用財(cái)政補(bǔ)貼，一方面撬動(dòng)市場(chǎng)與社會(huì)合作方的激情，另一方面給地方政府執(zhí)行政策的“定心丸”。因?yàn)?，從過(guò)去一年的實(shí)際情況來(lái)看，PPP政策的執(zhí)行存在一個(gè)怪相，不僅“政府熱心、市場(chǎng)冷淡”，而且在各級(jí)政府、各地政府中，也普遍存在著質(zhì)疑聲音。此項(xiàng)補(bǔ)貼由普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金支持，這屬于中央對(duì)地方政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范疇，這是給地方政府和市場(chǎng)一個(gè)強(qiáng)烈政策性信號(hào)，鼓勵(lì)各方繼續(xù)努力推進(jìn)，“促進(jìn)示范項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)公司加大存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型力度”。

　　“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策執(zhí)行有三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：首先，要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行清晰地甄別，判斷其是否符合政策要求，是否符合PPP概念范疇，是否適用于補(bǔ)貼政策。其次，要監(jiān)控項(xiàng)目的實(shí)施情況，作為評(píng)判資金使用效果的重要指標(biāo)。第三，各級(jí)財(cái)政部門以及財(cái)政部專員辦必須具備相應(yīng)的甄別、評(píng)價(jià)與監(jiān)管能力。因此，該政策能否執(zhí)行得好，依賴于以上三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，并且財(cái)政部拿出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支持PPP發(fā)展，本身的績(jī)效問(wèn)題就值得關(guān)注。“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的時(shí)間截點(diǎn)，就在立項(xiàng)之后，但是資金統(tǒng)籌使用涵蓋項(xiàng)目全生命周期。PPP項(xiàng)目通常都是長(zhǎng)期項(xiàng)目，資金一旦撥付，如何確保撥給項(xiàng)目的補(bǔ)助資金能夠被有效使用?一旦遇到項(xiàng)目中途出現(xiàn)問(wèn)題，補(bǔ)貼項(xiàng)目的資金又該如何處理?這些需要制定更詳細(xì)的管理制度加以完善。

　　PPP需要政府與市場(chǎng)的相互信任和充分合作。從國(guó)際比較研究結(jié)果來(lái)看，PPP制度自身存在難以避免的不足和缺陷：第一，可能造成政府隱性或有負(fù)債增加;第二，不一定能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的物有所值，畢竟人們偏好于低估成本并高估收益;第三，基于第二點(diǎn)缺陷，PPP制度也不能夠確保項(xiàng)目決策的有效性。因此，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論哪個(gè)國(guó)家引入PPP模式，都必須非常重視制度性建設(shè)，不能片面地夸大其優(yōu)勢(shì)，而對(duì)其劣勢(shì)避而不談。所以，按照世界銀行公布的定義，如果要很好地使用PPP，必須謹(jǐn)慎地、全面地、客觀地認(rèn)識(shí)PPP，并構(gòu)建相應(yīng)的管理制度和法律框架，該框架或制度需要對(duì)篩選、評(píng)估、決策、預(yù)算、運(yùn)作、監(jiān)督、報(bào)告等主要環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定。

　　PPP對(duì)于政府和公共部門來(lái)講猶如一把“雙刃劍”，用得好，多方獲利，反之則反。所以，對(duì)于主導(dǎo)改革的政府和公共部門來(lái)講，制度建設(shè)非常重要。必須得到全社會(huì)關(guān)注的是，PPP制度是否能夠良性運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要配合推進(jìn)政府在公共管理制度上的全面改革，包括公共決策方式的改革，公共預(yù)算制度的改革，必須注意引導(dǎo)性政策的出臺(tái)不能過(guò)分干擾到市場(chǎng)選擇，避免扭曲市場(chǎng)行為的問(wèn)題再度發(fā)生。所以，補(bǔ)貼政策的出臺(tái)，短期內(nèi)會(huì)有一定正面影響。但是，從長(zhǎng)期來(lái)看，是否能夠起到理想效果，還有待進(jìn)一步觀察。與此同時(shí)，還需要注意與完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革的匹配。

　　具體來(lái)講，穩(wěn)妥推進(jìn)PPP在公共服務(wù)領(lǐng)域的有效實(shí)施，政府仍需要注意以下三個(gè)方面：

　　第一，各級(jí)政府都不應(yīng)該將PPP作為政治任務(wù)來(lái)完成，而應(yīng)該充分尊重市場(chǎng)規(guī)律。不能把PPP當(dāng)作化解地方性政府債務(wù)的“一劑良藥”，而應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到這把“雙刃劍”利弊特點(diǎn)，從完善政府決策制度、管理制度入手，盡可能地降低政府可控風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)定市場(chǎng)與社會(huì)參與方對(duì)未來(lái)發(fā)展的制度信心。

　　第二，政府需要關(guān)注第三方咨詢機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)問(wèn)題。隨著PPP項(xiàng)目規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各級(jí)政府在使用物有所值(VFM)方法進(jìn)行項(xiàng)目篩選的時(shí)候，嚴(yán)重依賴于第三方咨詢機(jī)構(gòu)，然而，目前的第三方市場(chǎng)非常不規(guī)范，良莠不齊。當(dāng)然，第三方市場(chǎng)的培育也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

　　第三，不斷完善財(cái)政部門在整個(gè)PPP制度框架和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的角色定位。具體來(lái)看，有以下四個(gè)方面的建議：一是，財(cái)政部門必須要有防風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，尤其要注意PPP可能引發(fā)的隱性或有風(fēng)險(xiǎn)，這不僅適用于新項(xiàng)目，也適用于融資平臺(tái)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)化類項(xiàng)目。二是財(cái)政部已經(jīng)提出，必須將PPP項(xiàng)目納入中期財(cái)政規(guī)劃，這非常及時(shí)。但是，更重要的是要盡快出臺(tái)可操作性的指導(dǎo)意見(jiàn)?！锻ㄖ芬螅?ldquo;按年確定PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)工作計(jì)劃”，這種年度預(yù)算的思維如何與三年期規(guī)劃相銜接，這是需要認(rèn)真思考的制度性問(wèn)題。三是必須盡快明確如何在資產(chǎn)負(fù)債表中列示PPP可能引發(fā)的隱性或有負(fù)債。四是加強(qiáng)相關(guān)立法，明確各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系。目前，財(cái)政部門已經(jīng)在推進(jìn)，需要更廣泛的聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。

　　PPP制度的完善，牽扯到政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系，從國(guó)家治理視角去客觀、冷靜地對(duì)待PPP的發(fā)展，才是確保此項(xiàng)改革成功的關(guān)鍵。(趙早早 作者系中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員)

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