PPP咨詢路在何方——基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的解析

發(fā)布日期：2016-09-23來源：財(cái)政部PPP中心編輯：宋珍珍

[摘要]

　　韋小泉   對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)“一帶一路”

　　政府和社會(huì)資本合作發(fā)展研究中心(籌)秘書長

　　程哲 北京和明投資咨詢有限公司高級合伙人

　　緣起

　　PPP并不是一個(gè)單獨(dú)的政策，而是一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，PPP的熱潮帶火了一批相關(guān)行業(yè)，比如培訓(xùn)，比如咨詢。前幾年P(guān)PP處于不溫不火甚至低潮的時(shí)候，全國沒幾家從事PPP咨詢的專業(yè)公司，規(guī)模和業(yè)務(wù)量都不大，都屬于小企業(yè)。而2013年以來，隨著PPP的大火，由于PPP咨詢需求的暴增，除了原有的PPP 咨詢公司急速膨脹，大量原本從事傳統(tǒng)工程咨詢、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理等業(yè)務(wù)的咨詢企業(yè)和律師事務(wù)所覬覦PPP咨詢業(yè)務(wù)的巨大市場和可觀利潤，也紛紛加入到 PPP咨詢行業(yè)。由于PPP咨詢進(jìn)入壁壘低，不存在任何官方的資質(zhì)認(rèn)證，加之發(fā)展過快伴隨的政府監(jiān)管缺位，形成了目前的過度競爭局面，也導(dǎo)致了一系列的問題。

　　PPP咨詢行業(yè)最突出的問題主要是低價(jià)競爭和能力缺失。低價(jià)競爭是當(dāng)前PPP咨詢市場最常見最具破壞性的行為，眾多原本從事其他業(yè)務(wù)的咨詢公司對 PPP咨詢?nèi)狈η逍训恼J(rèn)識和足夠的經(jīng)驗(yàn)，輕視PPP咨詢的技術(shù)難度，加之急于進(jìn)入市場獲取業(yè)績，在招投標(biāo)中屢屢爆出擊破想象力的低價(jià)，比如一些投資數(shù)十億乃至上百億的PPP項(xiàng)目，一些咨詢機(jī)構(gòu)居然給出幾萬元的咨詢報(bào)價(jià)，這種價(jià)格壓根沒法涵蓋成本，也不可能有動(dòng)力有能力提供保質(zhì)保量的服務(wù)，唯一的做法只能是從網(wǎng)上下載一些其他PPP項(xiàng)目的本子，改下名字直接應(yīng)付了事。PPP咨詢?nèi)藛T的能力缺失和知識儲備不足是另外一個(gè)嚴(yán)重的問題，PPP咨詢隊(duì)伍的急速擴(kuò)張導(dǎo)致了咨詢從業(yè)人員整體素質(zhì)和能力的下降，由于業(yè)務(wù)量擴(kuò)張?zhí)?，各咨詢公司拼命招人，很多不具備條件的咨詢?nèi)藛T都成了項(xiàng)目經(jīng)理，導(dǎo)致咨詢隊(duì)伍良莠不齊，魚龍混雜，一些咨詢師對PPP的基礎(chǔ)理論都不懂，經(jīng)驗(yàn)也不足，完全是照貓畫虎，甚至還四處講課寫文章，誤導(dǎo)政府，歪嘴和尚把經(jīng)都念歪了。PPP咨詢的特點(diǎn)是看咨詢?nèi)藛T而不是看咨詢公司，哪個(gè)公司做不重要，哪個(gè)人做才重要。由于新人太多，哪怕一些所謂的大牌咨詢公司在咨詢過程中也是錯(cuò)誤百出。總體而言，地方政府對PPP咨詢行業(yè)的信任度是普遍走低的。此外，行業(yè)自律性差、市場集中度低、主管部門監(jiān)管不到位、地方政府地方保護(hù)主義過強(qiáng)等因素，也影響了中國PPP咨詢行業(yè)的健康發(fā)展。

　　分析

　　檸檬市場(The Market for Lemons)理論是 UCBerkeley的教授Akerlof最早提出的，并因此獲得2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。順便說一下，他妻子Yellen也是研究經(jīng)濟(jì)的，就是大名鼎鼎的現(xiàn)任美聯(lián)儲主席。Akerlof在1970年發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊(QJE)》(經(jīng)濟(jì)學(xué)期刊Top5之一，本文的引用次數(shù)在該期刊排第一)的《檸檬市場：質(zhì)量不確定和市場機(jī)制》一文提出了檸檬市場理論，并舉了二手車市場的案例，成為了非對稱信息學(xué) (Asymmetric Information)領(lǐng)域的經(jīng)典文獻(xiàn)。

　　檸檬在美國俚語中是次品的意思，檸檬市場指的是在信息不對稱的市場中，商品的賣方比買方對商品質(zhì)量擁有更多的信息，而且存在欺騙性交易，即在缺乏管制的情形下，質(zhì)量差的賣家會(huì)虛假宣傳。買方由于難以分辨清楚商品質(zhì)量的好壞，也不敢輕信賣方天花亂墜的忽悠，因此只能根據(jù)商品的平均質(zhì)量確定的平均價(jià)格購買商品，以此避免信息不對稱帶來的風(fēng)險(xiǎn)損失。對于平均價(jià)格，質(zhì)量好的商品自然吃虧，質(zhì)量差的商品就占便宜，這種情況下，質(zhì)量好的商品不愿低價(jià)出售，于是就被擠出市場，平均價(jià)格又隨之下降，次優(yōu)商品接著被擠出，這個(gè)過程不斷重復(fù)，最后只剩下劣質(zhì)商品，就變得市場無效率，極端情況下，市場就會(huì)萎縮，甚至消失。這就是逆向選擇，即劣幣驅(qū)逐良幣。

　　用檸檬市場理論分析當(dāng)下的PPP咨詢市場，會(huì)發(fā)現(xiàn)處于這種危險(xiǎn)的趨勢階段。PPP咨詢是一種體驗(yàn)性商品(experience goods)，消費(fèi)者只有消費(fèi)過商品以后才知道商品的的質(zhì)量，政府只有在PPP咨詢服務(wù)結(jié)束之后才能評價(jià)咨詢公司提供的咨詢服務(wù)的質(zhì)量。對于PPP咨詢市場的買方，即地方政府，尤其是廣大基層政府來說，PPP咨詢服務(wù)的信息是不對稱的，基層政府并不清楚也難以有效分辨咨詢公司服務(wù)的質(zhì)量，市場信號(比如口碑和業(yè)績)雖然一定程度可以彌補(bǔ)信息不對稱的缺陷，但市場信號也存在缺乏渠道和失真的可能性，不足以從根本上解決問題。對于政府來說，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)最好的辦法就是平均價(jià)格，而這就促進(jìn)了低價(jià)競爭，現(xiàn)有的招投標(biāo)制度甚至加速了這一趨勢，有質(zhì)量保證的咨詢公司難以承受低價(jià)，只能放棄大量的投標(biāo)機(jī)會(huì)，低價(jià)中標(biāo)的咨詢公司雖然導(dǎo)致項(xiàng)目的質(zhì)量難以把控，但做的是一錘子買賣，加之咨詢后果存在滯后性，PPP市場又大，騙完這個(gè)騙下一個(gè)。這樣的結(jié)果就是逆向選擇，PPP咨詢的質(zhì)量大幅下降，很多PPP項(xiàng)目前期咨詢的成果根本沒法落地，最終坑的是PPP咨詢行業(yè)、PPP項(xiàng)目乃至公共利益。

　　對策

　　認(rèn)識到了問題所在，該如何治理呢?!一般認(rèn)為，檸檬市場的治理必須政府和市場雙管齊下，協(xié)同治理。檸檬市場中，賣方出售劣品的成本由整個(gè)市場承擔(dān)，收益卻是個(gè)體承擔(dān)，出售良品的收益由整個(gè)市場承擔(dān)，成本卻由個(gè)體承擔(dān)。因此政府必須積極介入，主要途徑是加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管和建立產(chǎn)品責(zé)任制度。而市場治理的主體是交易雙方或者第三方，市場治理機(jī)制的途徑則有信號顯示機(jī)制、聲譽(yù)機(jī)制、質(zhì)保機(jī)制和第三方介入等。根據(jù)這些理論，PPP咨詢阻止市場檸檬化的措施可能有：

　　(1)加強(qiáng)對PPP咨詢企業(yè)和行業(yè)的監(jiān)管，財(cái)政部作為這輪PPP的主導(dǎo)部門，有責(zé)任有義務(wù)有權(quán)力加強(qiáng)對PPP咨詢行業(yè)的監(jiān)管。PPP咨詢并不需要再增加單獨(dú)的從業(yè)資質(zhì)，這也與國家簡政放權(quán)的精神相背離，當(dāng)務(wù)之急是建立國家統(tǒng)一的公開的便于查詢的PPP咨詢企業(yè)和專家?guī)?，增?qiáng)PPP咨詢企業(yè)和從業(yè)人員的信息公開，改善信息不對稱，對于PPP而言，PPP咨詢企業(yè)的信息披露跟PPP項(xiàng)目的信息披露同等重要。同時(shí)實(shí)施績效考核和動(dòng)態(tài)調(diào)整，加強(qiáng)投訴管理，出現(xiàn)一般違規(guī)行為的予以警告，出現(xiàn)重大違規(guī)違法行為的直接禁業(yè)。同時(shí)要嚴(yán)格清理各地政府自行設(shè)置的企業(yè)庫，尤其是設(shè)置各類不平等條件限制外地咨詢公司有違公平競爭的地方保護(hù)主義。

　　(2)強(qiáng)化咨詢服務(wù)的產(chǎn)品責(zé)任機(jī)制，增大咨詢企業(yè)欺騙性交易的懲罰力度，目前一些咨詢企業(yè)惡意低價(jià)中標(biāo)，不負(fù)責(zé)任或有心無力的隨意提供PPP咨詢服務(wù)，最后留下個(gè)爛攤子拍屁股走人，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)?shù)毓怖?。而現(xiàn)有的懲罰機(jī)制的缺失，使得咨詢企業(yè)肆無忌憚毫無顧忌。因此，必須加大咨詢企業(yè)惡意行為的成本，使其不敢輕易采取欺騙性交易行為。

　　(3)建立激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)咨詢企業(yè)放棄質(zhì)量投機(jī)行為，切實(shí)提高人員能力和服務(wù)質(zhì)量，從而形成靠質(zhì)量取勝、用服務(wù)獲取合理價(jià)格的健康市場?，F(xiàn)有PPP研究，重點(diǎn)都是PPP協(xié)議，對PPP咨詢服務(wù)合同的關(guān)注度不高，咨詢合同起草的極為簡單粗陋，一個(gè)好的咨詢合同應(yīng)當(dāng)嵌入激勵(lì)條款，比如質(zhì)量保證與承諾條款、與服務(wù)掛鉤的獎(jiǎng)懲條款、第三方介入條款等。

　　(4)切實(shí)加強(qiáng)PPP咨詢企業(yè)的自律，必要時(shí)建議成立類似PPP咨詢行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)品牌建設(shè)，引導(dǎo)咨詢企業(yè)重視建立聲譽(yù)機(jī)制，通過良好的聲譽(yù)獲取高額的回報(bào)，聲譽(yù)是源自長期利益對短期利益的抑制，是一種基于經(jīng)濟(jì)利益的理性選擇。

　　總之，PPP咨詢是PPP發(fā)展中的關(guān)鍵干系人，其咨詢成果對PPP項(xiàng)目的成敗有著直接決定性作用。PPP咨詢是一種智力密集型工作，咨詢?nèi)藛T能力的好壞直接決定了PPP咨詢成果。幾十萬幾百萬的咨詢費(fèi)也直接決定了幾十億上百億投資的效果，優(yōu)秀的PPP咨詢是最具性價(jià)比的服務(wù)。因此，一方面，PPP咨詢行業(yè)要提升人員素質(zhì)和咨詢質(zhì)量，另一方面，政府也要清楚認(rèn)識PPP咨詢的價(jià)值含量和重要性，要明白PPP咨詢的價(jià)格也是物有所值的。

　　聯(lián)合作者：韋小泉 對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)“一帶一路”政府和社會(huì)資本合作發(fā)展研究中心(籌)秘書長、國際注冊內(nèi)部審計(jì)師，會(huì)計(jì)學(xué)碩士、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生，精通PPP模式的財(cái)務(wù)模型及測算，長期從事PPP理論研究、對PPP風(fēng)險(xiǎn)控制有著獨(dú)特的見解;與認(rèn)識。

　　聯(lián)合作者：程哲，北京和明投資咨詢有限公司高級合伙人，高級經(jīng)濟(jì)師，注冊咨詢工程師(投資)北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后，中科院地理所博士，清華大學(xué)建設(shè)管理系碩士。注冊咨詢工程師(投資)、高級經(jīng)濟(jì)師，擁有十多年深厚的專業(yè)背景和實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，主持和參與過七十余個(gè)工程咨詢、PPP咨詢和規(guī)劃咨詢項(xiàng)目，曾任職于建筑設(shè)計(jì)院、投融資咨詢公司、規(guī)劃公司。

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