中國PPP發(fā)展之主要障礙及對(duì)策

發(fā)布日期：2016-12-14來源：P3帶路群編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/ 劉世堅(jiān)

　　2016年就要過去了。對(duì)于中國的PPP而言，這無疑是一個(gè)相當(dāng)重要的年份，是值得銘記的一年。趕在PPP各路神仙總結(jié)陳詞之前，P3帶路君搶發(fā)此文，歡迎大家獻(xiàn)花，或者拍磚。

　　在過去的一年，我們有了更多更好的PPP規(guī)范性文件，國務(wù)院、各大部委和地方政府對(duì)PPP的指引、理解與執(zhí)行愈發(fā)深入;我們做了好多或大或小的PPP項(xiàng)目，其金額之巨、領(lǐng)域之廣及速度之快，均足以令世人側(cè)目;我們催生了數(shù)以千計(jì)的PPP咨詢公司和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，涌現(xiàn)出數(shù)以萬計(jì)的PPP“資深專家”，百花齊放和一地雞毛的繁華與喧囂同在;最最重要的，是我們終于正式啟動(dòng)了PPP立法進(jìn)程，而其決心與爭議之大，以及落地之難，也著實(shí)讓人歡喜讓人憂。

　　縱觀中國PPP的發(fā)展現(xiàn)狀，并結(jié)合P3帶路群內(nèi)各界人士每日不輟的熱烈討論，個(gè)人認(rèn)為PPP在我國的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)前所未有的全新階段——機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，希望與困惑同行，問題與答案相克相生。這樣一種錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，以及朝野上下對(duì)PPP所給予的一致關(guān)注與期待，讓我們有理由放慢腳步，靜下心來對(duì)PPP的主要問題進(jìn)行一次全面梳理，并籍此思考我們繼續(xù)前行的方式和方向。

　　攔路石之一——法律沖突

　　PPP模式與我國現(xiàn)有法律法規(guī)，以及項(xiàng)目審批制度之間的沖突持續(xù)。隨著PPP模式適用范圍的迅速擴(kuò)大，以及相關(guān)項(xiàng)目的推進(jìn)與落地，由上述沖突所引發(fā)的諸多合法合規(guī)問題(例如土地資源配置、國有資產(chǎn)管理、爭議解決等)逐漸浮出水面。有關(guān)部委為PPP頒發(fā)的規(guī)范性文件不足以解決此等沖突，有時(shí)甚至?xí)蛔杂X地成為更新沖突的始作俑者。這無疑和政策制定者的初衷不符，但在PPP上位法出臺(tái)和體系性立法完成之前，有可能會(huì)是一個(gè)將長期存在的問題。

　　就此，我們建議逐步完成PPP領(lǐng)域高位階立法及配套法規(guī)制度建設(shè)(舊文參閱：寫在PPP立法邊上)，而不能把太多希望寄托于部委規(guī)范性文件之上，或發(fā)達(dá)國家采取的那種手冊(cè)、指南一類的文件。國外不需要PPP法，更多是因?yàn)槠浞ㄖ苇h(huán)境完善，市場規(guī)則持續(xù)有效，契約精神深入人心。中國的國情在這些方面大不相同，不宜簡單類比。

　　攔路石之二——部委協(xié)調(diào)

　　截至目前，PPP相關(guān)主管部委協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌問題尚未找到解決之道，在某些方面還有愈演愈烈之勢(shì)。這給項(xiàng)目實(shí)操帶來很大困擾(例如項(xiàng)目申報(bào)與入庫流程)，以及強(qiáng)烈的不可預(yù)期性(例如項(xiàng)目審批、后續(xù)支持性政策及資金的獲取)，并進(jìn)而對(duì)PPP項(xiàng)目的交易架構(gòu)搭建造成影響。

　　此外，作為行業(yè)主管部門的各大部委行會(huì)，在PPP配套政策及文件制定方面，也有較多欠賬，觀望情緒濃厚。相比之下，反倒是地方政府及其所屬部門發(fā)揮了很大的主觀能動(dòng)性，否則眾多規(guī)范性文件何來用武之地?

　　基于國內(nèi)項(xiàng)目審批體系及PPP項(xiàng)目管理現(xiàn)狀，以及“單軌制”之暫不可行，建議通過PPP立法完成“雙軌制”的制度設(shè)計(jì)，并著力解決PPP相關(guān)政策性文件制定權(quán)之爭。具體而言，與PPP有關(guān)的國發(fā)、國辦發(fā)文件可以少而精，由相關(guān)主管部委牽頭合作完成，而重在引導(dǎo)行業(yè)主管部門和地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行具體規(guī)制，并適當(dāng)強(qiáng)化行業(yè)主管部門在這方面的責(zé)任與權(quán)力。

　　攔路石之三——門檻漸低

　　僅就現(xiàn)狀而言，PPP項(xiàng)目前期論證程序流于形式的情況并未得到實(shí)質(zhì)性改觀。在大部分市縣，“10%”的上限(即財(cái)政部有關(guān)地方PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例不得超10%的要求)形同虛設(shè)，大大小小的各類純政府付費(fèi)類項(xiàng)目猶如雨后春筍一般野蠻生長，寄希望于政府兜底的各路玩家抱團(tuán)取暖，互相安慰著投身于這一輪PPP大潮之中，PPP政策制定和監(jiān)管的初衷由此面臨巨大挑戰(zhàn)。

　　針對(duì)PPP項(xiàng)目泛濫，門檻降低的情況，建議提高PPP模式與現(xiàn)行項(xiàng)目審批體系之間的兼容性，同時(shí)也需避免“可批性研究”和“可通過論證”的套路，這里面可以優(yōu)化的空間其實(shí)很大。對(duì)于“10%”的限制，特別是它背后的邏輯，總體感覺還是對(duì)路的，需要堅(jiān)持。至于技術(shù)上是否存在改進(jìn)的空間，包括不同地域之間的差異化處理，以及各省內(nèi)部平衡等，也是可以討論的范疇。

　　攔路石之四——從大從快

　　這一輪的PPP，和此前二十年的特許經(jīng)營項(xiàng)目相比，還有兩個(gè)特別顯著的特征，那就是規(guī)模龐大、速度奇快!過去我們做的項(xiàng)目，過十億的就算大了，現(xiàn)在幾十億都是小菜一碟，上百億、甚至上千億的PPP母基金更是遍地開花。而更令人不安的，則是項(xiàng)目推進(jìn)速度過快，幾個(gè)月就走完P(guān)PP項(xiàng)目全流程并簽約的項(xiàng)目屢見不鮮。

　　“從大從快”雖然能夠帶來PPP市場的短暫繁榮，但是其中蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。出于最低限度的風(fēng)控考量，建議通過強(qiáng)制性的要求，按PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵步驟來合理減緩其推進(jìn)速度，嘗試制定相關(guān)流程及環(huán)節(jié)的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)及考核制度，并增加直接導(dǎo)致項(xiàng)目操作中斷或終止的硬性指標(biāo)。

　　攔路石之五——急功近利

　　此處的“功”意為建設(shè)，“利”意為融資。今天的PPP并沒有完全擺脫重融資、重建設(shè)而輕運(yùn)營的痼疾，在部分領(lǐng)域反而有變本加厲的苗頭出現(xiàn)。以軌道交通項(xiàng)目為例，施工類企業(yè)牽頭中標(biāo)的已是多數(shù)，前段時(shí)間還出現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)中標(biāo)地鐵項(xiàng)目的新新聞，而對(duì)于今后如何運(yùn)營，大多數(shù)項(xiàng)目并沒有靠譜的答案。以海綿城市為例，多少個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目都已開工建設(shè)，但是績效考核的方法及指標(biāo)體系卻仍在摸索之中，全生命周期監(jiān)管如何才能到位?

　　“績效考核”與“全生命周期監(jiān)管”的理念都非常之好。但是“功”“利”當(dāng)前，又有幾人能夠抵擋大干快上的誘惑呢?對(duì)于城市軌道交通這樣絕對(duì)需要長期穩(wěn)定安全運(yùn)營的公共服務(wù)行業(yè)而言，除了通過法律強(qiáng)制規(guī)范其可研、實(shí)施方案、社會(huì)資本遴選、績效考核和政府付費(fèi)之外，其實(shí)別無他法。

　　攔路石之六——回報(bào)堪憂

　　這么多的大項(xiàng)目匆匆忙忙地上馬和落地，預(yù)計(jì)耗費(fèi)的資金高達(dá)數(shù)十萬億元。那么問題來了，這些錢從哪里來?怎么還?資金回報(bào)幾何?需要正視的是，雖然此輪PPP號(hào)稱央企和國企的盛宴，但是不管央企、國企還是民企，他們投資于PPP項(xiàng)目的主要資金來源，應(yīng)該還是銀行，而非自有資金。銀行的錢，是要還的。從項(xiàng)目性質(zhì)看，各地正在力推的大多數(shù)PPP項(xiàng)目還都是些沒有使用者付費(fèi)的非經(jīng)營性項(xiàng)目，而且因?yàn)榍笆龇蓻_突，資源配置的手段極其有限，收益來源也再單一不過，那就是政府付費(fèi)。而之前已經(jīng)債務(wù)纏身的地方政府，在“10%”的限制失去作用之后，又能有多少草料可以拿來喂飽PPP這匹脫韁之馬呢?

　　在這方面，我們的思路也可以更加開闊一些。除了政府付費(fèi)和資源配置，也需要基于PPP項(xiàng)目的性質(zhì)與類型，逐步搭建與其相匹配的投融資機(jī)制(著重解決可融資性，并考慮與資本市場逐步對(duì)接)和財(cái)稅體制(包括轉(zhuǎn)移支付、稅收減免與返還等手段)，通過配套制度建設(shè)拓寬PPP項(xiàng)目的收益及還款來源，盡最大可能避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

　　攔路石之七——南郭顧問

　　適用領(lǐng)域的擴(kuò)大，資金來源的多樣性，參與主體的多元化和政策要求日趨嚴(yán)格，是國內(nèi)PPP交易變得越來越難、越來越復(fù)雜的主要原因。但是，國內(nèi)大多數(shù)咨詢機(jī)構(gòu)恰恰不能滿足這種專業(yè)化的要求，一味用抄襲、復(fù)制或拼湊而來的簡陋文本去應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的交易，這是目前實(shí)操層面最大的問題。面對(duì)各方交易主體合理或不合理的訴求，很多政府方的咨詢顧問(也包括律師事務(wù)所)其實(shí)心中沒底，更談不上如何保護(hù)客戶利益。這里面既有人才儲(chǔ)備、知識(shí)結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)積累的問題，更有咨詢服務(wù)費(fèi)用的問題。出于地方保護(hù)主義和對(duì)低價(jià)的偏愛，地方政府常常會(huì)在PPP咨詢顧問的選擇方面做出錯(cuò)誤的選擇，以至于劣幣驅(qū)逐良幣，南郭先生大行其道。反正該走的流程會(huì)走，該抄的文本會(huì)抄，至于咨詢服務(wù)的質(zhì)量么，不到項(xiàng)目落地和執(zhí)行階段，一般人卻也不怎么看得出來，等能看出來了，多半也已經(jīng)晚了。

　　表面上這是一個(gè)市場培育的問題，其根源卻在于觀念。對(duì)于智力成果的輕視，并不僅是地方政府的專利，社會(huì)資本和咨詢顧問自身亦不能免俗。建議通過少而精的標(biāo)桿項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)效果，只是短期內(nèi)恐怕難以獲得明顯改觀。

　　攔路石之八——潛在爭議

　　從各方匯聚而來的信息看，PPP項(xiàng)目確實(shí)正在累積大量潛在爭議，今后幾年集中爆發(fā)的可能性正在增大。至于產(chǎn)生爭議的原因，其實(shí)不外乎上文述及的七大攔路石及其衍生問題。此等頑石一日不移，PPP項(xiàng)目一日不寧，各地仲裁委、法院，包括行政庭，想必會(huì)有得忙了。

　　之前我們說過，PPP項(xiàng)目不是普通的市場買賣，更不是零和游戲，公私雙方的利益并不局限于項(xiàng)目本身，而與社會(huì)公共利益密切相關(guān)。從根本上來說，PPP項(xiàng)目中的任何風(fēng)險(xiǎn)，無論其分配機(jī)制如何，最后都是公私合作雙方以及項(xiàng)目受眾的共同風(fēng)險(xiǎn);PPP項(xiàng)目中的任何爭議，無論其最終裁決結(jié)果如何，對(duì)于項(xiàng)目本身而言都是一種失敗。為了防止這樣的風(fēng)險(xiǎn)和失敗，我們當(dāng)然需要考慮如何移除“攔路石”，另外也很有必要在PPP項(xiàng)目中推行仲裁或訴訟的前置程序，盡可能通過雙方協(xié)商或?qū)＜也枚ǖ姆绞交夥制?，以期保持公共服?wù)的持續(xù)供應(yīng)。最后，從公共利益出發(fā)，可以逐步建立對(duì)PPP系列合同進(jìn)行復(fù)核與督察的制度，并在必要時(shí)重啟談判。對(duì)此，PPP合同中均應(yīng)留有余地。

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