推動(dòng)中國式發(fā)展的十大重點(diǎn)問題PPP

發(fā)布日期：2016-12-15來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 國家發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)韓志峰

　　 中國革命成功的一個(gè)很重要的原因，就是把馬克思列寧主義普遍真理和中國革命的具體實(shí)踐相結(jié)合。中國推廣PPP模式要想取得成功，也必須把歐美發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的PPP經(jīng)驗(yàn)和理念，與中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的具體實(shí)踐相結(jié)合。

　　 第一，要準(zhǔn)確把握PPP模式的核心要義

　　 一是平等協(xié)商。PPP的原意是公私合作伙伴關(guān)系，也就是說政府方和社會(huì)資本方應(yīng)該是平等關(guān)系。傳統(tǒng)的管理體制下，政府高高在上以“管”為主，PPP模式中要和社會(huì)資本方平起平坐，共同協(xié)商。

　　 二是長(zhǎng)期合作。大家經(jīng)常說PPP是一次“婚姻”，而不是一場(chǎng)“婚禮”?；槎Y熱熱鬧鬧但時(shí)間很短，而婚姻則要過上幾十年，這么長(zhǎng)的時(shí)間中磕磕絆絆在所難免。因此，從PPP開始那天大家就要做好同甘苦共患難的準(zhǔn)備。

　　 三是利益共享。政府代表社會(huì)公眾，主要追求社會(huì)公共利益，包括提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量和效率。從社會(huì)資本方來講，他們不是慈善家，首先要賺錢，因此要保證社會(huì)資本方合理的投資回報(bào)。

　　 四是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。大家既然是利益共享，按照責(zé)權(quán)利相對(duì)等的要求，就應(yīng)該風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。政府和社會(huì)資本各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不一樣，政策和法律風(fēng)險(xiǎn)更多由政府方承擔(dān)，商業(yè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)更主要由社會(huì)資本方承擔(dān)，不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

　　 第二，要注重選好適合PPP模式的項(xiàng)目

　　 更適合推進(jìn)PPP模式的項(xiàng)目大概有3個(gè)特征。

　　 一是規(guī)模適度。從國家發(fā)展改革委推介的PPP項(xiàng)目簽約情況看，總投資在10億元以下的項(xiàng)目占73.5%，也就是說，投資規(guī)模不是很大的項(xiàng)目更適合做PPP。經(jīng)濟(jì)相對(duì)不是很發(fā)達(dá)的地區(qū)做PPP，不要貪大求洋，可以先從規(guī)模相對(duì)較小的項(xiàng)目做起，積累經(jīng)驗(yàn)后再逐步推廣。

　　 二是收益穩(wěn)定。根據(jù)國家發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目庫的簽約情況，污水垃圾處理項(xiàng)目占比31.6%，供水供熱燃?xì)忭?xiàng)目占比18.5%，鐵路公路港口項(xiàng)目占比11.6%，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目都具有比較穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制，項(xiàng)目本身能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流。

　　 三是條件成熟。推行PPP模式，應(yīng)該選擇已經(jīng)完成立項(xiàng)決策程序、項(xiàng)目邊界清晰、前期工作成熟的項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，做好實(shí)施方案編制、財(cái)務(wù)測(cè)算、合同簽訂等各項(xiàng)工作，才能保證項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

　　 第三，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制

　　 PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)過低，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)不會(huì)參與;投資回報(bào)過高，則會(huì)加重政府和公眾的負(fù)擔(dān)。因此，合理的投資回報(bào)機(jī)制在推進(jìn)PPP模式當(dāng)中非常重要。

　　 一是合理確定價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)延長(zhǎng)運(yùn)營年限。對(duì)于使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的小幅調(diào)整，可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目的收益率、政府補(bǔ)貼的資金量產(chǎn)生很大影響，因此要重視價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的適時(shí)、合理調(diào)整。

　　 二是積極采取股權(quán)合作方式支持PPP模式。政府可以采取股權(quán)投資的方式參與PPP項(xiàng)目，由政府出資方代表和社會(huì)資本方共同組建項(xiàng)目公司，政府的股權(quán)可以少分紅、不分紅，以此保證社會(huì)資本的收益。

　　 三是通過適當(dāng)?shù)馁Y源配置，如提供土地、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施等，提高PPP項(xiàng)目回報(bào)水平。

　　 四是充分挖掘PPP項(xiàng)目本身的商業(yè)價(jià)值。

　　 五是鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新管理模式，提高運(yùn)營效率，降低項(xiàng)目成本。

　　 六是正確選擇項(xiàng)目融資模式，降低融資成本，提高資金使用效率。

　　 七是通過上述方式社會(huì)資本仍然無法獲得合理回報(bào)時(shí)，適當(dāng)安排政府財(cái)政補(bǔ)貼，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

　　 第四，精心確定項(xiàng)目融資方案

　　 現(xiàn)在有一個(gè)詞叫“資產(chǎn)荒”——好的項(xiàng)目越來越少，這也是為什么很多金融機(jī)構(gòu)愿意參與PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要原因。對(duì)PPP項(xiàng)目來講，一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是收益不會(huì)太高，但收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)小。我們?cè)诟鞣N繁多的金融產(chǎn)品中，怎么做一個(gè)合理的組合非常重要，既適合PPP項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，又能夠降低項(xiàng)目的融資成本。精心確定項(xiàng)目融資方案，選擇合理融資方式，是保障PPP項(xiàng)目非常關(guān)鍵的內(nèi)容之一。

　　 第五，簽訂規(guī)范的合同文本

　　 PPP項(xiàng)目參與主體較多，項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，涉及因素復(fù)雜，各方的權(quán)責(zé)利關(guān)系，最終都要體現(xiàn)在合同上。項(xiàng)目運(yùn)營中一旦出現(xiàn)問題和糾紛，解決問題最重要的保障就是合同，因此，合同規(guī)定的越細(xì)越好，盡量把項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營當(dāng)中可能出現(xiàn)的問題都涵蓋其中，并做出明確規(guī)定。一個(gè)好的PPP項(xiàng)目合同應(yīng)該解決三方面問題：一是互信問題，包括政府和社會(huì)資本雙方建立互信;二是保障各方的權(quán)益，例如應(yīng)明確價(jià)格的合理調(diào)整機(jī)制和排他性條款;三是明確出現(xiàn)分歧時(shí)爭(zhēng)議解決的方式，保障項(xiàng)目順利運(yùn)行。

　　 第六，建立多元化的退出機(jī)制

　　 PPP項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)間很長(zhǎng)，至少10年以上，將來也可能出現(xiàn)30、40年運(yùn)營期的PPP項(xiàng)目。在這么長(zhǎng)的一個(gè)過程中，很難要求社會(huì)資本方30、40年期間經(jīng)營的重點(diǎn)不調(diào)整，很可能出現(xiàn)社會(huì)資本方提前退出的情況。這就要提高PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)流動(dòng)性。各類PPP項(xiàng)目要與資本市場(chǎng)的深化和發(fā)展相結(jié)合，依托產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道，這樣才能吸引更多的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。

　　 第七，重視鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資參與PPP項(xiàng)目

　　 為更好地鼓勵(lì)民營企業(yè)參與PPP，可以從以下幾個(gè)方面入手。

　　 一是構(gòu)建親清新型政商關(guān)系。二是樹立平等合作和一視同仁的觀念。

　　 三是要盡可能采取公開招標(biāo)的方式，為民營企業(yè)參與PPP招標(biāo)提供方便。

　　 四是充分發(fā)揮各類投資主體的優(yōu)勢(shì)。國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)各有所長(zhǎng)。在推進(jìn)PPP的時(shí)候，要根據(jù)不同行業(yè)、不同類型項(xiàng)目的特點(diǎn)，吸引不同的社會(huì)資本參與。

　　 五是采取多種方式鼓勵(lì)民間投資。包括在PPP項(xiàng)目中推動(dòng)混合所有制;把分散的民間資金通過設(shè)立基金等方式集中起來，以股權(quán)投資等方式投入PPP項(xiàng)目;鼓勵(lì)民營企業(yè)組建聯(lián)合體共同參與PPP項(xiàng)目，等等。

　　 第八，建立聯(lián)審機(jī)制，發(fā)揮部門合力

　　 對(duì)PPP項(xiàng)目的管理往往涉及多個(gè)部門，包括投資、價(jià)格、財(cái)政、行業(yè)、規(guī)劃、國土、環(huán)保等。我們要按照國務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，盡可能簡(jiǎn)化程序提高效率。要積極推行PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，充分發(fā)揮部門合力，共同推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

　　 第九，大膽創(chuàng)新，靈活運(yùn)用各類模式

　　 國外經(jīng)驗(yàn)告訴我們，PPP模式并不是全球標(biāo)準(zhǔn)化的，每個(gè)國家的PPP實(shí)行方法都是為滿足政府政策目標(biāo)而設(shè)計(jì)，用以補(bǔ)充其他公共采購和公共服務(wù)交付方法，根據(jù)現(xiàn)有的公共和私營部門的資源來實(shí)施。每個(gè)國家的PPP模式都是量身定做和獨(dú)一無二的。

　　 推行中國式PPP，關(guān)鍵要掌握PPP的精髓和要義，在此基礎(chǔ)上，要根據(jù)不同行業(yè)不同地區(qū)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，因地制宜、因事制宜，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，設(shè)計(jì)出最具針對(duì)性的PPP模式，從而更好地達(dá)到政府和社會(huì)資本合作的目的。PPP的本質(zhì)不能違背，基本要義要遵守，但具體模式可以靈活多樣。

　　 PPP是什么?是個(gè)理念，在符合基本要義的前提下，可以發(fā)展創(chuàng)新多種模式。實(shí)際上，PPP的一些具體模式，包括BOT、BOO、TOT、DBO、DBFOT等，都是在實(shí)踐中不斷發(fā)展出來的。在我國PPP發(fā)展過程中，會(huì)產(chǎn)生具有中國特色的PPP模式。所以，要與時(shí)俱進(jìn)，大膽創(chuàng)新，不要過多拘泥于某一種固定模式。

　　 第十，推行中國式PPP要腳踏實(shí)地，行穩(wěn)致遠(yuǎn)

　　 現(xiàn)在社會(huì)各個(gè)方面對(duì)PPP的熱情很高，各種各樣的培訓(xùn)、論壇、項(xiàng)目推介會(huì)非常多。越是這個(gè)時(shí)期，推進(jìn)PPP的心要熱，要積極、要開創(chuàng)，但是頭腦要冷靜，不能急于求成。很多事情都是欲速則不達(dá)，PPP推進(jìn)過快，泥沙俱下，各種問題和隱患就會(huì)越多，長(zhǎng)期健康發(fā)展就會(huì)受到影響。

　　 從微觀上來講，要認(rèn)真負(fù)責(zé)把每一個(gè)項(xiàng)目搞好。從宏觀上來講，要循序漸進(jìn)，穩(wěn)扎穩(wěn)打，及時(shí)調(diào)整完善相關(guān)政策。只有這樣才能把中國式PPP踏踏實(shí)實(shí)地往前推進(jìn)。所以，要不忘初心，砥礪前行，腳踏實(shí)地，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，只有這樣才能使中國式PPP走得更好、走得更遠(yuǎn)。

　　 (本文系作者12月1日在陜西西安舉行的“中國式PPP高峰論壇”上的主題演講，本報(bào)受權(quán)刊發(fā)，有刪節(jié))

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