新瓶舊酒還是舊瓶新酒？ 2014年以來中國PPP新政的一個簡要評估——公共治理視角下的PPP專欄

發(fā)布日期：2018-03-20來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 1、引言

　　PPP在中國并不是新事物，有著30年的歷史，但中國的PPP不是線性發(fā)展的，經(jīng)歷了四個階段，各個階段都有不同的特征 (Cheng et al，2016a)。2014年以來的PPP新政是中國PPP發(fā)展史上推廣力度最大、波及范圍最廣、政策最多的一個階段。通過政府的大力推廣和宣傳，PPP在中國已經(jīng)成為了全社會關(guān)注的熱點(diǎn)，各級政府和各類機(jī)構(gòu)逐步接受了PPP的理念和模式，有的地方甚至將PPP作為干部考核的一個指標(biāo)。2014年以來中國的PPP新政到底是對過去PPP模式的一個創(chuàng)新發(fā)展還是只是一個簡單的延續(xù)？對其做一個評估有利于中國PPP的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和健康發(fā)展。本文以自己搜集的2014年之前的PPP項(xiàng)目庫和財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫2014年之后的項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析，從而識別規(guī)律、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題并提出政策建議。

　　 2、數(shù)據(jù)來源

　　 2014年之前的中國PPP項(xiàng)目，目前缺乏一個官方的數(shù)據(jù)庫，本文通過公開的搜索引擎，利用關(guān)鍵字檢索獲取原始項(xiàng)目信息，再進(jìn)行信息交叉驗(yàn)證，最后構(gòu)建了2014年之前的中國PPP項(xiàng)目庫。2014年之后的項(xiàng)目依據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫，為了保持口徑一致，本研究對財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫進(jìn)行二次篩選，將其分為兩個數(shù)據(jù)庫，即落地項(xiàng)目庫和儲備項(xiàng)目庫。

　　 2014年之前的PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，包括1221個項(xiàng)目，全部為已完成采購項(xiàng)目，不含BT項(xiàng)目，截止時間為2013年12月31日；2014年以來的落地項(xiàng)目庫共有1440個項(xiàng)目，截止2016年12月31日；2014年以來儲備項(xiàng)目庫有項(xiàng)目 9820個 ,其中識別階段6932個，準(zhǔn)備階段1915個，采購階段973個。

　　 3、結(jié)果分析

　　 3.1 投資規(guī)模

　　 雖然部分項(xiàng)目缺乏確切的投資額，2014年以前的PPP項(xiàng)目總的投資規(guī)模超過了1萬億元人民幣。2014年以來的落地項(xiàng)目投資規(guī)模超過2.2萬億元人民幣。2014年以來的儲備項(xiàng)目投資規(guī)模超過11.2萬億元人民幣。高投資額的單個項(xiàng)目不斷增多，進(jìn)入實(shí)施階段的PPP項(xiàng)目中投資最大的一個高速公路項(xiàng)目投資額高達(dá)898億元人民幣，單個投資額超過100億元的PPP項(xiàng)目多達(dá)36個。儲備庫中，單個項(xiàng)目投資最大的722億元，單個投資額超過100億元的PPP項(xiàng)目多達(dá)194個。而在2014年以前的PPP項(xiàng)目中，不完全統(tǒng)計(jì)，單個項(xiàng)目投資最大的543億元，單個投資額超過100億元的PPP項(xiàng)目18個。而且投資超過100億的項(xiàng)目基本屬于交通領(lǐng)域，尤其是高速公路居多。

　　 3.2 分布區(qū)域

　　 2014年以前，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)PPP項(xiàng)目多，中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)PPP項(xiàng)目少。2014年以后，中西部地區(qū)的PPP項(xiàng)目，不管是落地項(xiàng)目還是儲備項(xiàng)目，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于東部地區(qū)。2014年以前PPP項(xiàng)目最多的前五個省份為福建（122個項(xiàng)目）、廣東（116個項(xiàng)目）、江蘇（95個項(xiàng)目）、浙江（79個項(xiàng)目）、山東（75個項(xiàng)目），均為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，2016年的GDP排名分別為第10、第1、第2、第4以及第3。2014年之后，落地PPP項(xiàng)目排前五的省份是山東（258）、新疆（155）、浙江（90）、四川（88）和河南（86），其中新疆、四川和河南均屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。儲備排名前五的省份是貴州（1724）、山東（829）、內(nèi)蒙（770）、四川（760）和河南（709），除了山東，均屬于中西部地區(qū)，2016年的GDP排名分別為第21、第3、第15、第6和第5。

　　 3.3 分布行業(yè)

　　 在財(cái)政部的官方數(shù)據(jù)庫中，PPP項(xiàng)目分為19個行業(yè)，無論在2014年之前還是之后，行業(yè)之間項(xiàng)目數(shù)量差異極大。2014年以來的PPP項(xiàng)目，包括落地項(xiàng)目和儲備項(xiàng)目，數(shù)量最多的市政工程達(dá)到4007個，而最少的林業(yè)PPP項(xiàng)目僅為19個。這一方面是由于市政工程本身涵蓋領(lǐng)域非常廣泛，包括了供水、污水處理、垃圾處理、供熱、管網(wǎng)、市政道路、景觀園林等領(lǐng)域；另一方面也說明具有良好穩(wěn)定用戶和收益的市政、交通等項(xiàng)目最適合采用PPP模式，也最容易吸引社會資本。交通項(xiàng)目的數(shù)量排在第二位，但投資額卻排第一，占全部投資的36%，這主要是單個交通項(xiàng)目的投資額較大，平均為353190萬元人民幣，而市政工程項(xiàng)目平均為20494萬元。

　　 3.4 具體運(yùn)作模式

　　 無論是在2014年之前，還是2014年之后，無論是落地項(xiàng)目庫還是儲備項(xiàng)目庫，BOT都是應(yīng)用最廣泛的模式，占據(jù)了絕對主導(dǎo)地位。在已經(jīng)落地的項(xiàng)目中，包括2014年之前和之后，排在第二位的是TOT模式，但儲備項(xiàng)目中，排第二位的卻是BOO模式。這也許是因?yàn)锽OO這種模式涉及到產(chǎn)權(quán)和私有化，在中國這種政策環(huán)境較難落地。

　　 3.5 合作期

　　 中國政府的文件明確規(guī)定了PPP合作期應(yīng)當(dāng)是10-30年。在落地項(xiàng)目和儲備項(xiàng)目中，可以看出短于10年和長于30年的項(xiàng)目并不多。在2014年以來的落地項(xiàng)目中，合作期在20-30年的項(xiàng)目最多，占全部項(xiàng)目的42.3%。而在潛在項(xiàng)目中，10-20年的項(xiàng)目最多，占全部項(xiàng)目的41%。這種差異表明，合作期長的PPP項(xiàng)目更受市場青睞，更容易落地。

　　 3.6 回報(bào)機(jī)制

　　 2014年之前，中國PPP項(xiàng)目基本都是使用者付費(fèi)。2014年之后，政府付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目才得到推廣適用，但項(xiàng)目非常多。在落地項(xiàng)目中，政府付費(fèi)項(xiàng)目最多，占全部項(xiàng)目的39.6%。儲備項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)項(xiàng)目最多，占全部項(xiàng)目的43.4%。政府付費(fèi)項(xiàng)目這么多，一方面表明市場對地方政府信用和財(cái)政支付能力的認(rèn)可，另外一方面導(dǎo)致政府的中長期支出責(zé)任加大，加重了政府債務(wù)風(fēng)險。

　　 3.7 平均招標(biāo)周期

　　 從項(xiàng)目發(fā)起到簽署PPP項(xiàng)目合同實(shí)際花費(fèi)的時間，根據(jù)有詳細(xì)信息的53個示范項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，在6個月到43個月之間，平均13.5個月。而愛爾蘭是平均34個月，22 個月到58 個月之間(Reeves, 2015)。雖然英國和加拿大的官方目標(biāo)期限為15-18個月，但實(shí)際中分別達(dá)到了35個月和19個月(HM Treasury, 2013)。在國外，由于PPP相對傳統(tǒng)模式過于復(fù)雜，過長的招標(biāo)周期和過高的前期費(fèi)用一直飽受批評，也影響了PPP的實(shí)施。在效率和質(zhì)量之間，中國地方政府顯然更關(guān)注前者。此外，由于績效考核等因素的影響，中國一些地方政府在未經(jīng)過充分論證的前提下，就匆忙實(shí)施PPP項(xiàng)目，留下了嚴(yán)重的隱患。

　　 4、2014年以來中國PPP的發(fā)展特征與影響因素

　　 4.1 發(fā)展特征

　　 可以看出，2014年以來中國的PPP發(fā)展完全呈現(xiàn)了不同以往的新特征。

　　 PPP項(xiàng)目和規(guī)模急劇增長。2014年以來的3年時間，僅落地庫的PPP項(xiàng)目超過了過去30年項(xiàng)目的總和，投資額更是高達(dá)過去的兩倍多。此外，還有近萬個儲備PPP項(xiàng)目等待落地。這種短時間的運(yùn)動式的大規(guī)模的推廣運(yùn)用，反映了中國政府對PPP模式的高度重視和政府的高效率，但也導(dǎo)致了一系列隱患，比如出現(xiàn)了很多偽PPP項(xiàng)目以及地方政府債務(wù)風(fēng)險的加劇。

　　 空間分異加劇，但差異格局呈現(xiàn)階段性特征。無論是2014年之前還是之后，中國的PPP項(xiàng)目存在顯著的空間分異格局，但這種格局在2014年前后呈現(xiàn)完全不同甚至是相反的空間分布特征。2014年之前，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)PPP項(xiàng)目用的多，中西部地區(qū)用得少。2014年之后，格局相反，中西部地區(qū)PPP項(xiàng)目用的多，東部地區(qū)相對較少。尤其是儲備PPP項(xiàng)目，這種格局更為顯著。作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心的上海、北京和廣東，2014年以來落地的PPP項(xiàng)目分別僅為1、21和49個，而20114年之前分別為29、37和116個，在全國各地PPP大干快上的態(tài)勢下，這幾個經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)省市的PPP項(xiàng)目卻反而減少。2014年之前，PPP項(xiàng)目最多的省為福建，項(xiàng)目數(shù)為122，最少的數(shù)為西藏，數(shù)量為2，均值為39.4，標(biāo)準(zhǔn)差為31.5。2014年之后，PPP執(zhí)行項(xiàng)目庫中，PPP項(xiàng)目最多的省為山東，數(shù)量為258，最少的省為天津和西藏，俱為0，均值為46，標(biāo)準(zhǔn)差為51.6?？梢钥闯?，省際的差異是進(jìn)一步加大的。

　　

　　 圖1 中國PPP項(xiàng)目的空間分布

　　 （a.2014之前的落地項(xiàng)目； b. 2014年之后的落地項(xiàng)目；c. 2014年之后的儲備項(xiàng)目）

　　 高度重視規(guī)范性建設(shè)。法制環(huán)境不完善一直被認(rèn)為是中國PPP最大的不足，在經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫（Economist Intelligence Unit）（2014年發(fā)布）的《亞太地區(qū)PPP發(fā)展環(huán)境評估Evaluating the environment for public private partnerships in Asia-Pacific》（Evaluating the environment for public private partnerships in Asia-Pacific）報(bào)告中，中國的法律法規(guī)框架得分僅為34.4，在亞太地區(qū)排名第16（總共21個國家和地區(qū)）。2014年之后的PPP發(fā)展相對于過去最大的進(jìn)步就是高度重視制度建設(shè)和規(guī)范發(fā)展。2014年之前的中國PPP發(fā)展主要都是單個部門在推動，比如二十世紀(jì)九十年代的發(fā)改委，二十一世紀(jì)初期的建設(shè)部，其他部門很少參與。2014年之后的PPP發(fā)展，財(cái)政部牽頭，但涉及部門多，十幾個部委都發(fā)布了相關(guān)支持PPP發(fā)展的文件。

　　 項(xiàng)目簽約率低。2014年以來落地項(xiàng)目庫PPP總數(shù)為1440個，儲備項(xiàng)目庫PPP總數(shù)為9820個，二者之比為1:6.8。通過2014年以來的落地庫和儲備庫的比較可以看出，中國潛在的PPP項(xiàng)目較多，但真正能有社會資本愿意投資進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目并不多。原因可能在于，一方面是PPP項(xiàng)目的落地周期（即從識別到執(zhí)行階段）需要一定的時間；另一方面是儲備庫中本身很多項(xiàng)目缺乏吸引力，甚至根本不適合做PPP。

　　 4.2 影響因素

　　 2014年以來中國PPP的突變式發(fā)展及展示的新特征，原因很多，但其主要的原因，本研究認(rèn)為是：

　　 強(qiáng)勢的政府主導(dǎo)作用。PPP模式中，一般認(rèn)為政府方應(yīng)該主動，比如美國的National Council for Public-Private Partnerships（NCPPP）提出的PPP項(xiàng)目7個成功因素中，第一個就是政府部門主導(dǎo)（PUBLIC SECTOR CHAMPION） 。合理的PPP模式應(yīng)當(dāng)是有為政府和有效市場的結(jié)合，在充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)上，界定并動態(tài)調(diào)整好政企雙方的職責(zé)是PPP成功的重要因素和實(shí)施保障。中國PPP的發(fā)展歷程中，政府一直扮演著主導(dǎo)角色，二十世紀(jì)九十年代原國家計(jì)委推動了第一次高潮，二十一世紀(jì)初期原建設(shè)部主導(dǎo)了第二次高潮。但與之前的政府主導(dǎo)作用不同，2014年以來的PPP熱潮，政府過于主動，部分取代了市場的作用，甚至將PPP項(xiàng)目的推進(jìn)情況作為上級政府對下級政府、市政府對有關(guān)部門的考核指標(biāo)之一。在政府的強(qiáng)制推廣下，為了完成任務(wù)，很多不適合用PPP模式的項(xiàng)目，比如市場化的地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，也納入到PPP項(xiàng)目庫。雖然中國政府也規(guī)定了PPP項(xiàng)目中政府的年度總支出不能超過政府一般性財(cái)政預(yù)算支出的10%，但實(shí)際中，地方政府通過各種巧妙的方式規(guī)避了這個限制。對中國地方政府而言，為了利用PPP模式加快項(xiàng)目投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府與企業(yè)（大部分是國有企業(yè)）存在共謀（collusion）的隱患。

　　 PPP驅(qū)動因素的變化。為什么要用PPP模式？各個機(jī)構(gòu)和研究人員有各自的看法。熊偉（2017）認(rèn)為PPP存在三個階段，每個階段有各自的核心訴求，比如PPP1.0階段主要目的是解決財(cái)政資金短缺，PPP2.0是提升效率，PPP3.0是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展(熊偉等，2017)。值得注意的是，這三個階段并不是線性發(fā)展的。中國地域幅員廣闊，地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)和發(fā)展環(huán)境差異懸殊，不同的區(qū)域即便是在同一時期，其發(fā)展階段和社會經(jīng)濟(jì)狀況也是差異極大，因此， PPP的驅(qū)動因素在不同時期和不同地區(qū)也存在顯著差異。

　　 5、結(jié)語

　　 總體而言，2014年以來的PPP新政成效顯著，項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模急劇擴(kuò)張，對民生改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有較強(qiáng)的促進(jìn)作用。PPP的制度建設(shè)和法治建設(shè)一直是中國PPP發(fā)展的短板，在2014年以來的PPP 新政得到了明顯改善。但是，也存在諸如簽約率低、認(rèn)知不全面、能力不足等問題。此外，中國的PPP存在顯著的空間分異格局，而且這種空間差異進(jìn)一步擴(kuò)大。但這種格局在2014年前后有顯著的不同，這種格局差異與PPP的驅(qū)動因素有著密切關(guān)聯(lián)。2014年以來中國PPP發(fā)展主要是政府的強(qiáng)勢地位形成的。過強(qiáng)的政府主導(dǎo)作用固然促進(jìn)了中國PPP的快速發(fā)展，但這是一個雙刃劍，尤其是產(chǎn)生了效率低下、政府債務(wù)危機(jī)加劇和政企合謀等風(fēng)險，其效果需要進(jìn)一步的觀察和評估。

　　 在全球化的發(fā)展趨勢下，全球經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)程度不斷加強(qiáng)，知識溢出效應(yīng)不斷增加，作為GDP全球第二的經(jīng)濟(jì)大國，尤其是一帶一路倡議的推行，中國積極參與全球治理和經(jīng)濟(jì)合作，中國PPP的發(fā)展必然對其他國家產(chǎn)生影響。這種情況下，對中國PPP進(jìn)行有效評估，并基于評估進(jìn)行提升改善和總結(jié)借鑒，不僅是中國一個國家的事，也具有較強(qiáng)的國際意義。

　　

　　 【作者簡介】程哲，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后；

　　 柯永建，悉尼科技大學(xué)高級講師；

　　 林靜,中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所助理研究員。

　　 該文發(fā)表于《城市與地方治理研究》第一輯，上海：格致出版社，上海人民出版社，2018年1月。以上為作品簡要版。

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