清庫過后，PPP路在何方

發(fā)布日期：2018-03-12來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 進(jìn)入2017年下半年以來，PPP行業(yè)迎來了大力度的整治。而其中，影響較為重大的，當(dāng)數(shù)11月份財(cái)政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)金〔2017〕92號）。該通知強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)行，一些不符合規(guī)范或不適合使用PPP方式的項(xiàng)目將被退庫清理。92號文同時(shí)旨在防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，表明了財(cái)政部堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量的決心。

　　 時(shí)隔不久，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)也發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號）。眾所周知，央企是PPP市場的主要參與者，192號文則彰顯了國家對央企參與PPP經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的防范。審慎評估政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目、可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)”，對政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目可能引發(fā)的“變相舉債融資”及“違法違規(guī)”進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)上的提示。

　　 歷經(jīng)四年的快速擴(kuò)張，PPP行業(yè)開始面臨著調(diào)整。 PPP的監(jiān)管風(fēng)暴是否會(huì)升級？按照財(cái)政部此前的計(jì)劃，PPP項(xiàng)目的清理要在2018年3月31日之前完成。三月過后，PPP又將路在何方，這些都是PPP行業(yè)的每一個(gè)參與者十分關(guān)心的問題。接下來，筆者試著從以下兩個(gè)角度看待未來的PPP之路。

　　 從92號文的規(guī)范PPP項(xiàng)目庫來看：

　　 首先，財(cái)政部的PPP項(xiàng)目庫對于項(xiàng)目而言具有重大意義。財(cái)政部規(guī)定，對未納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任。如果項(xiàng)目不在庫內(nèi)，那么相當(dāng)于項(xiàng)目失去了財(cái)政部門的“背書”，金融機(jī)構(gòu)以及其他PPP項(xiàng)目參與者的合作意愿將受到嚴(yán)重影響。

　　 PPP 項(xiàng)目雖由各級地方政府發(fā)起，但入庫后受財(cái)政部和發(fā)改委監(jiān)管，地方政府受中央監(jiān)督力量的作用。以河南省為例，河南省財(cái)政廳官網(wǎng)發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)河南省PPP項(xiàng)目庫清理規(guī)范工作方案的通知》，不但給出了應(yīng)清理退出PPP項(xiàng)目庫的整改措施，而且還列出了相關(guān)的工作時(shí)間表-如自查整改階段（2018年1月5日-2018年2月25日）、復(fù)查驗(yàn)收階段（2018年2月25日-2018年3月20日）。該通知所規(guī)定的PPP項(xiàng)目庫清理規(guī)范工作方案，是當(dāng)前PPP監(jiān)管趨嚴(yán)、監(jiān)管落實(shí)力度進(jìn)一步加強(qiáng)的寫照。目前的清庫整理，總的來看力度較大。根據(jù)財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截止2018年1月，PPP的退庫項(xiàng)目總規(guī)模已經(jīng)超過2萬億，大量的項(xiàng)目被清理出庫。如此大規(guī)模的清庫整理，對PPP行業(yè)的規(guī)模產(chǎn)生了一定的沖擊。

　　 筆者認(rèn)為，對近期的清庫整理，無需過分恐慌，但也不應(yīng)對清庫整理后的PPP行業(yè)過分期待。

　　 為什么無需恐慌？

　　 首先， 根據(jù)興業(yè)證券宏觀研究院的數(shù)據(jù)，在所有的退庫項(xiàng)目中，有79%是處于識(shí)別階段的PPP項(xiàng)目，12%處于準(zhǔn)備階段，而處于采購階段和執(zhí)行階段的項(xiàng)目規(guī)模占比僅為4%和5%。 需要知道的是，PPP入庫項(xiàng)目的落地率偏低，維持在30%左右；財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的落地率較高，達(dá)到了80%。對于當(dāng)前退庫清理的項(xiàng)目，大部分屬于這些落地概率低的PPP項(xiàng)目。而對于那些進(jìn)展順利的、處于采購階段和執(zhí)行階段的項(xiàng)目，本次的清理出庫實(shí)則影響有限。而退庫的項(xiàng)目呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)落后的省份占比高和使用者付費(fèi)項(xiàng)目及可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目占比高的特征。 經(jīng)濟(jì)落后省份退庫項(xiàng)目多（例如云南18.7%和內(nèi)蒙古17.3%） ，可能是因?yàn)檫@些省份的財(cái)政約束較大，政府的支出責(zé)任亟待控制；使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目占比高于政府付費(fèi)類項(xiàng)目，則從側(cè)面驗(yàn)證了財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫此次的清庫整理標(biāo)準(zhǔn)：非公共服務(wù)領(lǐng)域、無運(yùn)營、無績效考核機(jī)制、社會(huì)資本不承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、拒不公開相關(guān)信息的項(xiàng)目將被清理出庫。由此看來，PPP項(xiàng)目的退庫清理，還是緊扣了92號文的精神和近期的PPP監(jiān)管主題思想：1.不忘初心-回歸到“公共”二字，即提供有質(zhì)量的“公共”產(chǎn)品與服務(wù)；2.防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；3.將PPP從重建設(shè)輕運(yùn)營的錯(cuò)誤思路中撥正，變?yōu)橹剡\(yùn)營重管理。這是對PPP行業(yè)發(fā)展的規(guī)范和引導(dǎo)，是助力PPP行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，而并非對PPP行業(yè)的扼殺。

　　 同時(shí)，我們也不能盲目的樂觀，想當(dāng)然地認(rèn)為每次的觸底都會(huì)帶來反彈。可以預(yù)見的是，PPP行業(yè)的調(diào)整仍將繼續(xù)。對于不能盲目樂觀的原因，筆者認(rèn)為主要有兩個(gè)：地方政府對PPP的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變和金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目的態(tài)度謹(jǐn)慎。我們都知道，地方政府對PPP及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的態(tài)度取決于中央層面的態(tài)度?？刂频胤秸膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融去杠桿是近期PPP項(xiàng)目監(jiān)管政策和融資監(jiān)管政策頻出的主要原因。這兩項(xiàng)任務(wù)在短期內(nèi)不可能改變。政府對待PPP的態(tài)度也從快速擴(kuò)張時(shí)期的支持轉(zhuǎn)為謹(jǐn)慎。在快速擴(kuò)張時(shí)期，地方政府尤可憑借PPP模式通過融資平臺(tái)等方式融資，并將政府的項(xiàng)目支出責(zé)任納入一般公共預(yù)算支出。而現(xiàn)在，PPP項(xiàng)目支出的上限嚴(yán)格按照10%紅線來、支付費(fèi)用捆綁績效、拒絕明股實(shí)債等等，這些新的標(biāo)準(zhǔn)對政府開展PPP項(xiàng)目產(chǎn)生了沖擊。不僅是銀行業(yè)，政府也處于調(diào)整觀望期。 此外，金融機(jī)構(gòu)對待PPP項(xiàng)目的審慎態(tài)度也制約著PPP行業(yè)的發(fā)展回到繁榮之路。從去年年底開始，多家銀行對PPP項(xiàng)目的放款態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)向謹(jǐn)慎。據(jù)一些業(yè)內(nèi)人士稱，PPP融資偏緊的狀況至少會(huì)持續(xù)到財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫清理完成之后（也就是3月份之后）。眾所周知，PPP項(xiàng)目的執(zhí)行主要靠貸款資金來撬動(dòng)，而項(xiàng)目參與方的自有資金只占少數(shù)比例。此前銀行放款的項(xiàng)目，絕大多數(shù)靠的是政府的剛性兌付信用。目前，政府付費(fèi)類項(xiàng)目（占總項(xiàng)目的60%以上）受到更為嚴(yán)格的督查入庫條件、各類“異化”的PPP項(xiàng)目被整頓、幾近飽和的財(cái)政承受、更為收緊的貨幣政策，都使得銀行等金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)控加強(qiáng)、參與度降低。投入PPP項(xiàng)目的信貸資金相信在近期會(huì)保持收縮的態(tài)勢。

　　 從財(cái)政部發(fā)布的第四批PPP項(xiàng)目名單來看：

　　 2018年2月份，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于公布第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單的通知》，確定396個(gè)項(xiàng)目入選，總投資額7588億元。相較于第三批示范項(xiàng)目的入庫516個(gè)和投資額11708億元，我們可以清楚的看到：第四批PPP項(xiàng)目不管是從投資額還是從項(xiàng)目數(shù)量上都較第三批都有所下降。

　　 雖然項(xiàng)目數(shù)量和投資額都有所下降，但是第四批PPP示范項(xiàng)目讓大家看到了一些新的變化。首先，有兩個(gè)細(xì)節(jié)值得關(guān)注：第四批示范項(xiàng)目中，可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目數(shù)量最多，占比67%，有267個(gè)；第四批示范項(xiàng)目中，環(huán)保類項(xiàng)目占比達(dá)到了30%?？尚行匀笨谘a(bǔ)助類項(xiàng)目具有一定的使用者付費(fèi)基礎(chǔ)，并且能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流；立足于中長期看，環(huán)保類項(xiàng)目具有比較強(qiáng)的運(yùn)營屬性，在項(xiàng)目的運(yùn)營期內(nèi)亦能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流。并且，環(huán)保類項(xiàng)目的質(zhì)量優(yōu)質(zhì)，環(huán)保也是當(dāng)前政府在去杠桿之路上的重要課題，筆者相信水污染治理和防治、土壤污染防治以及生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)等會(huì)持續(xù)成為PPP行業(yè)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和“美麗中國”的重要組成部分。 因此，從側(cè)面可以看出，運(yùn)營屬性強(qiáng)、能夠產(chǎn)生一定的現(xiàn)金流是第四批PPP示范項(xiàng)目的重要考量，同時(shí)也驗(yàn)證了目前PPP市場發(fā)展的趨勢和旋律：具運(yùn)營屬性、具穩(wěn)健回報(bào)、具較高的質(zhì)量。

　　 其次，民營資本參與PPP示范項(xiàng)目的程度得到提高。根據(jù)財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)，在第四批396個(gè)示范項(xiàng)目中，民營資本的參與數(shù)量為143個(gè)，占比達(dá)到58%。民營資本一直是PPP行業(yè)中弱勢的一方 - 不管是資金、技術(shù)，亦或是資源和項(xiàng)目準(zhǔn)備。從近期的政策導(dǎo)向來看，民營資本參與PPP項(xiàng)目的扶持度得到提升，而央企等國有資本參與PPP的程度則受到限制。 民營資本的市場屬性強(qiáng)，創(chuàng)新能力和運(yùn)營能力也更加具有優(yōu)勢。吸引更多的民營資本參與到PPP項(xiàng)目中，不但能夠?yàn)镻PP發(fā)展注入競爭力和活力，也能夠進(jìn)一步增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。

　　 從長期來看，這些變化對PPP行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展不無裨益。

　　 結(jié)束語：

　　 從短期來看，PPP行業(yè)頭頂上的達(dá)摩克利斯之劍-項(xiàng)目入庫從嚴(yán)、地方政府債務(wù)嚴(yán)控、金融機(jī)構(gòu)的態(tài)度審慎仍將繼續(xù)出清部分PPP項(xiàng)目、制約行業(yè)的景氣。但長期來看，“差”的項(xiàng)目的出清整改和“優(yōu)”的項(xiàng)目的順利進(jìn)行、民營企業(yè)的參與度提升將為PPP行業(yè)的后續(xù)發(fā)展打開空間。

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