薛濤：國(guó)際金融機(jī)構(gòu)參與我國(guó)PPP的簡(jiǎn)要分析

發(fā)布日期：2018-02-02來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]目前，世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)都紛紛參與到中國(guó)自2014年起的新一輪PPP事業(yè)中，這在拓寬融資渠道的同時(shí)，也為中國(guó)PPP制度建設(shè)、規(guī)范運(yùn)作提供諸多經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

　　 目前，世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)已參與到中國(guó)自2014年起的新一輪PPP事業(yè)中。一方面為中國(guó)PPP項(xiàng)目順利落地提供成本較低的資金，有利于拓寬PPP的融資渠道;另一方面則是為中國(guó)PPP制度建設(shè)、規(guī)范運(yùn)作提供諸多經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

　　 一、世行、亞行在中國(guó)PPP項(xiàng)目的參與情況

　　 根據(jù)《國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于我國(guó)利用世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款2017-2019年備選項(xiàng)目規(guī)劃的請(qǐng)示》本期規(guī)模擬繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)PPP試點(diǎn)示范，加大支持養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域PPP試點(diǎn)項(xiàng)目力度;同時(shí)依托有條件的地方和城市，完善制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立可持續(xù)的投資回報(bào)機(jī)制，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目示范，形成典型案例，有效推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域投融資創(chuàng)新，切實(shí)鼓勵(lì)社會(huì)投資。擬安排項(xiàng)目2個(gè)，貸款額為6億美元，占新增貸款規(guī)模的13.3%。

　　 (一)世行偏向系統(tǒng)項(xiàng)目貸款

　　 2016年10月7日，在世界銀行2016年年會(huì)期間，財(cái)政部PPP中心與世界銀行聯(lián)合舉辦的“PPP改革在中國(guó)”國(guó)際研討會(huì)在華盛頓成功召開(kāi)。世界銀行副行長(zhǎng)勞拉·塔克表示，中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施PPP方面已是全球的領(lǐng)袖，瞄準(zhǔn)國(guó)際良好實(shí)踐，建立了非常好的政策框架，世界銀行愿意幫助中國(guó)開(kāi)展能力建設(shè)，提高項(xiàng)目準(zhǔn)備、交易準(zhǔn)備的能力與質(zhì)量，管控好PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)政部PPP中心主辦的“2016第二屆中國(guó)PPP融資論壇”上，世界銀行集團(tuán)多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)(MIGA)副總裁兼首席運(yùn)營(yíng)官Karin M.Finkelston表示，MIGA將積極為中國(guó)的PPP項(xiàng)目在尋求海外私人資本方面提供擔(dān)保，推動(dòng)全球基建事業(yè)順利發(fā)展。

　　 據(jù)報(bào)道，世界銀行已與財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委共同推進(jìn)一個(gè)新PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，充分利用全球基礎(chǔ)設(shè)施基金(GIF)和國(guó)際金融公司(IFC)等世界銀行的資源。該項(xiàng)目將引進(jìn)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備和開(kāi)發(fā)的國(guó)際良好實(shí)踐，并引入國(guó)際投資者，也將選擇一些成功的PPP項(xiàng)目，供中國(guó)各級(jí)地方政府、社會(huì)資本和PPP實(shí)踐者參考。

　　 根據(jù)《國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于我國(guó)利用世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款2017-2019年備選項(xiàng)目規(guī)劃的請(qǐng)示》，世行“基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目示范”上提供貸款4.5億美元，選擇基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，依托中小城市，完善制度、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推進(jìn)PPP示范創(chuàng)新和能力提升等。2016年，世行已談判“政府和社會(huì)資本合作(PPP)促進(jìn)項(xiàng)目”，貸款額為2億美元，主要內(nèi)容為“PPP政策與制度研究，中央和地方政府機(jī)構(gòu)及民營(yíng)等社會(huì)主體能力提升，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范體系完善，PPP項(xiàng)目輔導(dǎo)及開(kāi)發(fā)支持等”。

　　 (二)亞行側(cè)重單體項(xiàng)目融資

　　 亞行2017年11月發(fā)布其首份追蹤亞行成員體政府與社會(huì)資本合作(PPP)運(yùn)營(yíng)環(huán)境發(fā)展情況的年報(bào)《公私合作監(jiān)測(cè)》。根據(jù)該報(bào)告，亞行對(duì)25個(gè)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的研究顯示，每年4570億美元基礎(chǔ)設(shè)施投資中的2040億美元資金缺口需要私人部門(mén)投資。從2013年到2016年，亞行共批準(zhǔn)含PPP因素的257筆貸款和技術(shù)援助項(xiàng)目。

　　 根據(jù)《國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于我國(guó)利用世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款2017-2019年備選項(xiàng)目規(guī)劃的請(qǐng)示》，亞行“公共服務(wù)領(lǐng)域促進(jìn)示范PPPⅡ”，貸款額1.5億美元，用于養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域PPP示范。已有部分PPP項(xiàng)目實(shí)際參與。比如，亞行為湖北宜昌養(yǎng)老服務(wù)PPP示范項(xiàng)目提供5000萬(wàn)美元貸款，包括PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)能力、制度規(guī)范完善、項(xiàng)目融資支持。此外，亞行為云南楚雄州城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目(主要包括市政道路工程、河道治理工程、環(huán)衛(wèi)設(shè)施配置和能力建設(shè)等四個(gè)方面)提供1.5億美元貸款。

　　 二、典型案例：世行寧波項(xiàng)目

　　 2012年11月，世界銀行評(píng)估批準(zhǔn)寧波市城鎮(zhèn)生活廢棄物收集循環(huán)利用示范項(xiàng)目，為此提供貸款8000萬(wàn)美元。世行貸款包括該項(xiàng)目100%的機(jī)電設(shè)備投資及50%的土建部分投資，實(shí)行實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)制，貸款年利率為2%，貸款期限為20年(其中寬限期3年)。目前，寧波多個(gè)相關(guān)的PPP項(xiàng)目已落地。

　　 根據(jù)與寧波政府部門(mén)、世行、中標(biāo)社會(huì)資本等多方訪談，世行對(duì)寧波項(xiàng)目的落地提供了很好的支持。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　 一是系統(tǒng)性推進(jìn)，重視垃圾分類(lèi)系統(tǒng)能力整體規(guī)劃及提前布局垃圾收費(fèi)機(jī)制研究，將垃圾分類(lèi)及收運(yùn)、生活垃圾處理、廚余垃圾處理、政府能力及公眾宣傳等相結(jié)合;

　　 二是項(xiàng)目整合協(xié)同，整合區(qū)域同類(lèi)領(lǐng)域項(xiàng)目及各方資源，尤其是生活垃圾處理、廚余垃圾、餐廚垃圾等各項(xiàng)目之間協(xié)同和資源化利用;

　　 三是形成項(xiàng)目管理體系，借助世界銀行這一國(guó)際化平臺(tái)，共享全球技術(shù)、資金、管理等各類(lèi)資源，形成標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、流程化的生活垃圾資源化PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)體系;

　　 四是兩階段招標(biāo)方式，在第一階段進(jìn)行技術(shù)招標(biāo)，參與方提交技術(shù)方案，擇優(yōu)確定技術(shù)方案，在第二階段社會(huì)資本通過(guò)商務(wù)報(bào)價(jià)，競(jìng)爭(zhēng)比選確定中標(biāo)社會(huì)資本;

　　 五是各方重諾守約，政府和社會(huì)資本合作邊界清晰，全程信息公開(kāi)，以及績(jī)效考核與付費(fèi)機(jī)制上的嚴(yán)格管控，確保項(xiàng)目落地質(zhì)量。

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　　 三、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)參與PPP的分析與建議

　　 (一)積極融資，充分利用期限長(zhǎng)、利率低的資金

　　 世行、亞行貸款期限相對(duì)較長(zhǎng)，貸款利率較低，償還期一般為17-25年，其中含3-5年左右的寬限期;貸款利率以6月倫敦銀行同業(yè)拆借利率(LIBOR)為基礎(chǔ)，由籌資成本外加利差構(gòu)成。目前，世行和亞行美元浮動(dòng)利率貸款年利率約為2.0%(國(guó)內(nèi)銀行5年期以上人民幣貸款利率為4.9%)。

　　 在當(dāng)前國(guó)內(nèi)不少地區(qū)“融資難、融資貴”的情況下，建議積極對(duì)接世行、亞行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，充分利用期限長(zhǎng)、利率低的資金。

　　 (二)完善項(xiàng)目管理體系，促進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作

　　 世行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在PPP領(lǐng)域的制度規(guī)范化較為成熟。世界銀行業(yè)已形成完整的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理體系，集聚了全球頂尖的專(zhuān)業(yè)人才，并擁有非常成熟的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，在項(xiàng)目全流程中均已制定嚴(yán)格的操作流程和績(jī)效管理體系。2017年5月，世界銀行集團(tuán)在其官方網(wǎng)站發(fā)布了2017年版《PPP合同條款指南》。該指南是世界銀行對(duì)PPP合同的官方指引，2017年版指南對(duì)特定國(guó)家不同層級(jí)的PPP交易和不同法律制度下的PPP交易經(jīng)驗(yàn)的表述方面進(jìn)行了改進(jìn)，并針對(duì)債券融資PPP合同和企業(yè)融資PPP合同增加專(zhuān)門(mén)章節(jié)。

　　 建議和世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)加強(qiáng)PPP制度框架、流程規(guī)范、合同文本、良好實(shí)踐等方面的交流與合作，推動(dòng)國(guó)內(nèi)PPP規(guī)范化運(yùn)作，提高PPP實(shí)施質(zhì)量。

　　 (三)借鑒系統(tǒng)設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，引入兩階段招標(biāo)方式

　　 世行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目貸款有系統(tǒng)而全面的前期準(zhǔn)備工作，特別是有整體規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)的做法，“磨刀不誤砍柴工”，愿意在前期投入人力和精力，從源頭上確保項(xiàng)目是系統(tǒng)的、可執(zhí)行的。在我國(guó)PPP進(jìn)入從注重?cái)?shù)量向注重質(zhì)量、從重建設(shè)向重經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變的規(guī)范化時(shí)代，系統(tǒng)思維和統(tǒng)籌推進(jìn)尤為重要。

　　 此外，世行等在招標(biāo)采購(gòu)上采取的“兩階段招標(biāo)法”值得借鑒和探索。特別是綜合性、復(fù)合型的PPP項(xiàng)目，相關(guān)地方政府方可能沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人員編制良好的技術(shù)方案，或有創(chuàng)新、整合當(dāng)前最新技術(shù)手段的需求，以確保項(xiàng)目技術(shù)方案科學(xué)、合理、高效。通過(guò)兩階段招標(biāo)，首先能獲得更多專(zhuān)業(yè)技術(shù)方案，從而確定最優(yōu)方案;其次，在確定最終技術(shù)方案的基礎(chǔ)上，第二階段由各社會(huì)資本方參與商務(wù)報(bào)價(jià)等方面的投標(biāo)，最終可擇優(yōu)選擇合作伙伴，更好實(shí)現(xiàn)PPP的物有所值及財(cái)政能力可承受。

　　 (四)聚焦重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域，打造PPP示范

　　 目前我國(guó)PPP行業(yè)種類(lèi)多，且國(guó)際金融機(jī)構(gòu)提供的資金規(guī)模較為有限，應(yīng)聚焦重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、最大化相關(guān)項(xiàng)目的示范效應(yīng)。因此，建議基于項(xiàng)目所具有的國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響、示范帶動(dòng)作用大小、項(xiàng)目操作復(fù)雜程度等因素，建議可向中西部地區(qū)適當(dāng)傾斜，將城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域作為重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)合作，重點(diǎn)推動(dòng)一批PPP示范項(xiàng)目，發(fā)揮相關(guān)PPP項(xiàng)目的示范帶動(dòng)作用。

　　 (五)牽線搭橋，促進(jìn)中國(guó)企業(yè)參與“一帶一路”PPP事業(yè)

　　 將中國(guó)近年來(lái)在PPP方面取得的經(jīng)驗(yàn)推廣到“一帶一路”相關(guān)國(guó)家和地區(qū)，為中國(guó)社會(huì)資本參與“一帶一路”國(guó)家和地區(qū)PPP項(xiàng)目提供路徑和支持。如2017年4月，財(cái)政部PPP中心焦小平主任在華盛頓會(huì)見(jiàn)世界銀行PPP局官員達(dá)成的共識(shí)之一——利用世界銀行托管的中國(guó)信托基金，共同開(kāi)發(fā)幫助“一帶一路”國(guó)家加強(qiáng)PPP能力建設(shè)項(xiàng)目。

　　 (六)對(duì)接新興國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，探索PPP合作空間

　　 加強(qiáng)與金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等新興國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在PPP方面的合作。比如，在2017年6月上海舉行的金磚國(guó)家財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議已正式建立金磚國(guó)家政府和社會(huì)資本合作(PPP)領(lǐng)域合作框架，包括制定《金磚國(guó)家PPP良好實(shí)踐》以及設(shè)立工作組研究金磚國(guó)家開(kāi)展PPP合作的具體方式。

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