公私合作(PPP)和特許經(jīng)營等相關(guān)概念

發(fā)布日期：2015-01-07來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　清華大學(xué)建設(shè)管理系王守清劉云

　　1 項(xiàng)目融資的概念

　　要將特許經(jīng)營概念和PPP概念的聯(lián)系與區(qū)別搞清楚，首先就要從“項(xiàng)目融資”基本概念說起。項(xiàng)目融資有廣義和狹義的兩種理解。廣義項(xiàng)目融資是指為特定項(xiàng)目的建設(shè)、收購和債務(wù)重組等進(jìn)行的融資活動(dòng)，即“為項(xiàng)目進(jìn)行融資”;從金融學(xué)而言，是指債權(quán)人(如銀行)對(duì)債務(wù)人/借款人(如項(xiàng)目公司)抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)有100%追索權(quán)的融資活動(dòng)，其實(shí)這就是傳統(tǒng)的企業(yè)融資 (Corporate Finance)。狹義項(xiàng)目融資是指“通過項(xiàng)目去融資”，具體而言，就是通過某項(xiàng)目(如基礎(chǔ)設(shè)施)建成后所能產(chǎn)生的期望收益、項(xiàng)目資產(chǎn)和有關(guān)合同權(quán)益來進(jìn)行融資的活動(dòng);從金融學(xué)而言，是指債權(quán)人對(duì)債務(wù)人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)僅有有限追索權(quán)甚至沒有追索權(quán)的融資活動(dòng)。因?yàn)楠M義項(xiàng)目融資最適用于基礎(chǔ)設(shè)施(路、橋、港口等)、公用事業(yè)(電、水、垃圾處理等)、社會(huì)事業(yè)(學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等)或自然資源開發(fā)(采油、氣、礦等)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目往往都需要政府的特許授權(quán)，因此，狹義項(xiàng)目融資也常常稱作“特許經(jīng)營項(xiàng)目融資”。下文所涉及的PPP、BOT、PFI等絕大多數(shù)都是基于狹義項(xiàng)目融資的，以后簡稱作 “項(xiàng)目融資”，以與國際上的Project Finance(狹義)對(duì)應(yīng)。

　　2 特許經(jīng)營、BOT、PFI和PPP的概念及其比較

　　2.1 特許經(jīng)營、BOT、PFI和PPP的概念

　　企業(yè)參與公共產(chǎn)品(含公共服務(wù)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品/服務(wù)，下同)的提供，是需要政府授權(quán)的，因此，我國官方文件一般叫做“特許經(jīng)營”，這是從英文 Concession直譯過來的，但現(xiàn)在中文的含義遠(yuǎn)比英文更廣，正如第一作者正在參與起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》(2014年5月3日征求意見稿)，特許經(jīng)營是指“各級(jí)人民政府依法選擇中華人民共和國境內(nèi)外的企業(yè)法人或者其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)經(jīng)營或者經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動(dòng)。”當(dāng)然，更準(zhǔn)確地應(yīng)叫做“政府特許經(jīng)營”，以區(qū)別于提供非公共產(chǎn)品的連鎖店之類的商業(yè)特許經(jīng)營(Franchise)。上個(gè)世紀(jì)90年代中國第一輪社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱潮中多使用BOT (Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營-移交)模式或其演變形式，主要是由用戶支付;1992年英國則提出了PFI (Private Finance Initiative，私營主動(dòng)融資)的概念，主要是用于政府支付的公用事業(yè)，如學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等;之后國際上(特別是世行和亞開行等)又提出了更廣義的PPP (Public-Private-Partnership，公私合作/合營/伙伴關(guān)系)概念，但早期的PPP更強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目公司中占有股份，以加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制，保障公眾利益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共享收益;后來的PPP則更廣義了，一般作為政府與私營企業(yè)長期合作提供公共產(chǎn)品各種模式的統(tǒng)稱，包括前述的BOT、 PFI及其各種演變形式。

　　2.1.1 BOT的概念

　　BOT是應(yīng)用最早、相對(duì)簡單或典型的特許經(jīng)營模式，但國際上不同機(jī)構(gòu)的定義也不同，如：

　　l 聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)：私營機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行融資、建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營，此后所有權(quán)移交為公有;

　　世界銀行：政府給某些公司新項(xiàng)目建設(shè)的特許權(quán)，私營合伙人或某國際財(cái)團(tuán)愿意自己融資、建設(shè)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，并在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營該設(shè)施，然后將此設(shè)施交給政府部門或其他公共機(jī)構(gòu);

　　世界銀行學(xué)院：一種私營部門和政府部門之間的長期合同關(guān)系，用以提供公共設(shè)施或服務(wù)，其中私營部門承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)和管理職責(zé);

　　亞洲開發(fā)銀行：項(xiàng)目公司計(jì)劃、籌資和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;經(jīng)所在國政府特許在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目;特許期到期時(shí)，項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)移交給國家;

　　我國原國家計(jì)委：指政府部門通過特許權(quán)協(xié)議，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，將項(xiàng)目授予外商或民企為特許權(quán)項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)。特許期滿后，項(xiàng)目公司將特許項(xiàng)目無償交給政府部門。

　　總而言之，BOT是指政府(主要是省市級(jí))通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)私營企業(yè)(含外商)進(jìn)行項(xiàng)目(主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā))的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營和維護(hù)，在規(guī)定的特許期(通常為10~30年)內(nèi)向該項(xiàng)目的使用者收取適當(dāng)(經(jīng)政府批準(zhǔn)的價(jià)格)費(fèi)用，由此回收項(xiàng)目的投資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)，特許期滿后項(xiàng)目將移交(一般是免費(fèi))給政府。在我國，BOT是政府通過與外企/私企(八十年代中期至九十年代中期)或央企/國企(九十年代后期起)簽訂特許權(quán)協(xié)議吸引社會(huì)資本加快國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種手段，故也常稱作“特許權(quán)或特許經(jīng)營招標(biāo)”或“法人招標(biāo)”。

　　其實(shí)，BOT本身也是一種統(tǒng)稱，共有3種最基本的形式：

　　BOT (Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營-移交)，這是最經(jīng)典的BOT形式，項(xiàng)目公司沒有項(xiàng)目的所有權(quán)，只有建設(shè)和經(jīng)營權(quán)。

　　BOOT (Build-Own-Operate-Transfer，建造-擁有-經(jīng)營-移交)：與基本的BOT主要不同之處是，項(xiàng)目公司既有經(jīng)營權(quán)又有所有權(quán)，政府允許項(xiàng)目公司在一定范圍和一定時(shí)期內(nèi)等一定條件下將項(xiàng)目資產(chǎn)為了融資的目的抵押給銀行，以獲得更優(yōu)惠的貸款條件，從而使項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品價(jià)格降低，但特許期一般比BOT稍長。

　　BOO (Build-Own-Operate，建造-擁有-經(jīng)營)：與前兩種形式主要不同之處在于，項(xiàng)目公司不必將項(xiàng)目移交給政府(經(jīng)政府同意可一直延期甚至永久擁有)，目的主要是鼓勵(lì)項(xiàng)目公司從項(xiàng)目全壽命期的角度合理建設(shè)和經(jīng)營設(shè)施，以提高項(xiàng)目產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量，追求全壽命期的總成本降低和效率的提高，使項(xiàng)目的產(chǎn)品/服務(wù)價(jià)格更低。按亞開行等國際機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)，BOO是完全私有化，不屬于PPP。

　　除了上述三種基本形式之外，在各國應(yīng)用BOT的過程中，出現(xiàn)了很多演變形式，以反映項(xiàng)目的主要特點(diǎn)，例如：

　　BT (Build-Transfer，建造-移交)

　　BOOST (Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-經(jīng)營-補(bǔ)貼-移交)

　　ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer，修復(fù)-經(jīng)營-移交)

　　BLT (Build-Lease-Transfer，建造-租賃-移交)

　　ROMT (Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer，修復(fù)-經(jīng)營-維護(hù)-移交)

　　ROO (Rehabilitate-Own-Operate，修復(fù)-擁有-經(jīng)營)

　　TOT (Transfer-Operate-Transfer，移交-經(jīng)營-移交)

　　SOT (Supply-Operate-Transfer，供應(yīng)-經(jīng)營-移交)

　　DBOT (Design-Build-Operate-Transfer，設(shè)計(jì)-建造-經(jīng)營-移交)

　　DOT (Develop-Operate-Transfer，發(fā)展-經(jīng)營-移交)

　　OT (Operate-Transfer，經(jīng)營-移交)

　　OMT (Operate-Manage-Transfer，經(jīng)營-管理-移交)

　　DBFO (Design-Build-Finance-Operate，設(shè)計(jì)-建造-融資-經(jīng)營)

　　DCMF (Design-Construct-Manage-Finance，設(shè)計(jì)-施工-管理-融資)等。

　　其中，BT是指企業(yè)獲得政府的授權(quán)后出資和貸款為政府建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目建成后交給政府使用，政府則一般在2~4年內(nèi)向企業(yè)分期支付(即回購)。與政府投資建設(shè)項(xiàng)目不同的是，政府用于回購項(xiàng)目的資金往往是事后支付(多通過財(cái)政撥款或其它資源如土地補(bǔ)償)。BT在我國自90年代末以來大量應(yīng)用，但因法規(guī)不完善、操作不規(guī)范，特別是地方政府不顧財(cái)政(回購)實(shí)力，造成大量地方債務(wù)，主要只是解決了政府當(dāng)時(shí)缺錢建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的燃眉之急，而且，由于企業(yè)僅是參與建造，沒有參與運(yùn)營，沒有考慮全壽命期的效率提高(我國BT項(xiàng)目的成本是比較高的，一般比傳統(tǒng)模式貴10~20%)，2012年12月已被中央有關(guān)部門禁止(見財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)通知)。

　　2.1.2 PFI的概念

　　1992 年，英國在BOT的基礎(chǔ)上改善和創(chuàng)新地提出PFI的概念，強(qiáng)調(diào)私營企業(yè)的主動(dòng)性和主導(dǎo)性，而政府則相當(dāng)于“租用”企業(yè)提供的設(shè)施/服務(wù)。采用這種模式時(shí)，政府發(fā)起項(xiàng)目，由私營企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，并按事先的規(guī)定提供所需的設(shè)施/服務(wù)，但有些核心服務(wù)如教學(xué)和醫(yī)療等仍是政府提供。政府采用PFI的目的在于獲得有效的服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)資金的“物有所值”(Value for Money)，而非直接投資建設(shè)并持有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。在PFI下，公共部門在合同期限內(nèi)因使用私營企業(yè)提供的設(shè)施而向其付款，在合同結(jié)束時(shí)，有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或留給私營企業(yè)或交回公共部門，取決于所簽PFI合同。英國政府為各個(gè)行業(yè)制定了PFI的標(biāo)準(zhǔn)合同文本，極大提高了項(xiàng)目實(shí)施效率。

　　由此可以看出，BOT和PFI本質(zhì)的不同在于政府著眼點(diǎn)的不同：BOT旨在公共設(shè)施的最終擁有，而PFI在于公共服務(wù)的私營提供。一般情況下，BOT比較適合用于發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，依賴于項(xiàng)目自身的運(yùn)營收入，而PFI多用于發(fā)達(dá)國家的公共服務(wù)項(xiàng)目，尤其是項(xiàng)目自身盈利能力不足的項(xiàng)目，目的是提高公共服務(wù)的效率和水平。由于我國是公有制的社會(huì)主義國家，政府一般不太可能完全放棄這些公共產(chǎn)品項(xiàng)目的最終所有權(quán)，而且，由于我國政府資金短缺，只能多依賴于用戶主要支付的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而非政府主要支付的公用和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，所以BOT比較適合我國現(xiàn)階段的國情，這也是我國BOT比較流行的原因之一。

　　2.1.3 PPP的概念

　　PPP 通常直譯為公私合作/合營/伙伴關(guān)系，但在我國，因?yàn)檫^去一二十年以來，這類項(xiàng)目的主要參與者是公有的央企/國企，但也都是以獨(dú)立法人的形式參與的，因此，PPP譯成“政企合作/合營/伙伴關(guān)系”更為準(zhǔn)確。類似于PFI，PPP的本質(zhì)是“政府向社會(huì)購買服務(wù)”，而不是政府投資建設(shè)提供這些服務(wù)的設(shè)施(當(dāng)然，最終所有權(quán)多是政府的)，但如前所述，狹義PPP還強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目公司中占有股份。其實(shí)，不同國家/地區(qū)和國際機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的定義都有不同，對(duì)PPP 的具體模式和分類也尚未有一致的看法。以下列舉幾種有代表性的PPP定義，以供參考。

　　英國財(cái)政部把PPP定義為兩個(gè)或者更多地部門之間的協(xié)議確保他們共同或一致的目標(biāo)合作完成公共服務(wù)工程和他們之間有一定程度的共享權(quán)利和責(zé)任，聯(lián)合投資資本，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和利益。

　　l加拿大PPP委員會(huì)將PPP定義為公共部門和私營部門基于各自的經(jīng)驗(yàn)建立的一種合作經(jīng)營關(guān)系，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分享，以滿足公共需求。

　　澳大利亞把PPP定義為政府和私營部門之間的長期合同，政府支付私營部門代表政府或輔助政府滿足政府職責(zé)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)，而私營部門要負(fù)責(zé)所建造設(shè)施的全壽命期可使用狀況和性能。

　　德國聯(lián)邦交通、建設(shè)及房地產(chǎn)部將PPP定義為長期的、基于合同管理下的公共部門和私營部門的合作以結(jié)合各方必要的資源(如專門知識(shí)、經(jīng)營基金、資金、人力資源)和根據(jù)項(xiàng)目各方風(fēng)險(xiǎn)管理能力合理分擔(dān)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而有效地滿足公共服務(wù)需要。

　　《美國交通工程用戶使用手冊(cè)》把PPP定義為公共部門和私營部門伙伴之間的一種合同協(xié)議，PPP比傳統(tǒng)的方式允許更廣泛的私營部門參與。協(xié)議通常包含一個(gè)政府機(jī)構(gòu)和一個(gè)私營公司達(dá)成修復(fù)，建造，經(jīng)營，維護(hù)，和/或管理一個(gè)設(shè)施或系統(tǒng)。盡管公共部門通常保留設(shè)施或系統(tǒng)的擁有權(quán)，私營部門擁有在決定項(xiàng)目或任務(wù)如何完成方面的額外的決策權(quán)力。

　　印度金融部的經(jīng)濟(jì)事務(wù)部門把PPP定義為一個(gè)政府或政府法定實(shí)體和一個(gè)私營部門公司為了交付一個(gè)基于用戶支付費(fèi)用的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)項(xiàng)目的協(xié)議或特許權(quán)協(xié)議。”

　　香港效率促進(jìn)組將PPP定義為一種由雙方共同提供公共服務(wù)或?qū)嵤╉?xiàng)目的安排。在這種安排下，雙方通過不同程度的參與和承擔(dān)，各自發(fā)揮專長，包括特許經(jīng)營、私營部門投資、合伙投資、合伙經(jīng)營、組成合伙公司等幾種方式。

　　歐盟委員會(huì)將PPP定義為公共部門和私營部門之間的一種合作關(guān)系，雙方根據(jù)各自的優(yōu)劣勢(shì)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以提供傳統(tǒng)上由公共部門負(fù)責(zé)的公共項(xiàng)目或服務(wù)。

　　世界銀行(學(xué)院)把PPP定義為一種私營部門和政府部門之間的長期合同關(guān)系，用以提供公共設(shè)施或服務(wù)，其中私營部門承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)和管理職責(zé)。

　　亞洲開發(fā)銀行把PPP定義為PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施和其他服務(wù)方面，公共部門和私營部門的一系列的合作關(guān)系，其特征有：政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管，私營企業(yè)出資、經(jīng)營提供服務(wù)，公私長期合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、提高效率和服務(wù)水平。

　　總體而言，廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長期合作關(guān)系，而狹義PPP更加強(qiáng)調(diào)政府通過商業(yè)而非行政的方法如在項(xiàng)目公司中占股份來加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的控制，以及與企業(yè)合作過程中的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。但現(xiàn)在國際上越來越才多地采用廣義PPP的定義，作為公共部門和私營部門之間一系列合作方式的統(tǒng)稱，包括BOT、PFI等。無論是廣義還是狹義，PPP本質(zhì)上是公共部門和私營部門為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)而達(dá)成的長期合同關(guān)系，公共部門由在傳統(tǒng)方式下公共設(shè)施和服務(wù)的提供者變?yōu)橐?guī)制者、合作者、購買者和監(jiān)管者。

　　圖 1是廣義PPP模式(含外包、特許經(jīng)營和私有化各類模式)的遞進(jìn)關(guān)系，其中特許經(jīng)營類可以認(rèn)為是狹義PPP(當(dāng)然，如前所述，我國特許經(jīng)營的含義比圖中特許經(jīng)營含義更廣)。圖2則大概表示了狹義PPP(藍(lán)底框內(nèi)部分)和廣義PPP(框內(nèi)和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角則有私有化的意思)的框架和要素(所有權(quán)、政府角色、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移)和狹義PPP的特點(diǎn);類似地，圖3中左列框則更像是廣義PPP(私企獲政府授權(quán)替政府做事)，右列框則更像是狹義 PPP(政府占股份)。

　　圖1 廣義PPP不同模式(含政府交付、特許經(jīng)營、私有化)的遞進(jìn)關(guān)系

　　圖2 廣義PPP和狹義PPP

　　圖3 廣義PPP和狹義PPP

　　圖 4是德國學(xué)者的PSP(私營部門參與)即廣義PPP概念，以及狹義PPP概念;而圖5則是美國學(xué)者對(duì)項(xiàng)目交付各種模式的匯總和分類，可見其PPP概念是更廣義的，甚至包括政府融資的(當(dāng)然，這不是國際主流看法)。我國也還有很多帶有類似意思但不完全相同的其他說法，如政府與社會(huì)資本/力量/市場合作、政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)、社會(huì)資本進(jìn)入/民間參與基礎(chǔ)設(shè)施/公用事業(yè)、公商/官商合作/合營/伙伴關(guān)系、帶資承包、招商引資、市場化、企業(yè)化、民營化、私有化，等等。

　　圖4 德國學(xué)者的PSP(廣義PPP)和狹義PPP概念

　　圖5 美國學(xué)者總結(jié)的項(xiàng)目交付模式與更廣義PPP

　　另外，由于我國存在國有、集體、私營等多種經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)于PPP的理解，還有一個(gè)重要問題需要澄清，即我國PPP中的“私”并不是單指私營經(jīng)濟(jì)主體;經(jīng)濟(jì)主體的外在形式只是資本性質(zhì)的載體，所謂“公”與“私”的區(qū)別更應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是資本目的的“公”與“私”;在我國，“公”應(yīng)該指追求社會(huì)公益性，“私”應(yīng)該指追求經(jīng)濟(jì)利益，兩者的根本區(qū)別不是經(jīng)濟(jì)主體性質(zhì)之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求經(jīng)濟(jì)利益的區(qū)別;當(dāng)前國有企業(yè)是國內(nèi)PPP市場上最重要的主體，具有較高程度的逐利性，并非以追求公共利益為最高目的，因此可以認(rèn)定為PPP中的“私營投資主體”，除非該國企是直接受簽約方政府直接管轄操控的，但應(yīng)限制國企在項(xiàng)目公司中的股份?；谖覈鴮?shí)際，建議將PPP稱為“政企合作”，即簡潔直接，也易與國際接軌。

　　3 小結(jié)

　　綜上，建議我國PPP立法中應(yīng)采用國際學(xué)術(shù)界和企業(yè)界較為認(rèn)同的定義，即將PPP認(rèn)定為政府與企業(yè)長期合作一系列方式的統(tǒng)稱，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多種方式，要特別強(qiáng)調(diào)合作過程中政企雙方的平等、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、效率提高和保護(hù)公眾利益，但不應(yīng)包括BT，因?yàn)槠髽I(yè)沒有參與運(yùn)營;最好也不應(yīng)包括BOO，特別是如果項(xiàng)目所有權(quán)完全交給了私營企業(yè)。

 

 

 

 

 

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