內(nèi)涵PPP：政企從長相思到長相守

發(fā)布日期：2015-11-19來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 繼國務(wù)院總理李克強在2013年7月31日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，對社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域釋放了強烈的信號之后，十八屆三中全會又再次釋放發(fā)展PPP的利好信息，在這之后，PPP的系列通盤政策包相繼問世。在國內(nèi)，PPP無疑迎來了史上最有利的發(fā)展契機。

　　 回顧過去幾十年，PPP分別經(jīng)歷了三個發(fā)展時期的轉(zhuǎn)變，分別是自上世紀(jì)八十年代中后期，在沙角二期電廠首次采用BOT(PPP的一種方式)以來的由港澳臺商主導(dǎo);九十年代中后期，自來賓二期電廠、成都第6水廠等由中央批準(zhǔn)的BOT項目，由外商主導(dǎo)且基本按國際慣例實施，以及隨后國企和民企跟進參與或主導(dǎo);自2013年底全國人大啟動特許經(jīng)營(PPP)立法，中央部委特別是財政部和發(fā)改委強力推進PPP模式。

　　 三個時期轉(zhuǎn)變，PPP存在項目已經(jīng)從前期鋪墊、市場培育進入到2015年的實踐元年。然而，現(xiàn)實情況是：社會資本尤其是民間資本仍多處于較被動狀態(tài)，金融機構(gòu)熱情不足，項目簽約落地的效率和成果有限。

　　 政熱企冷、PPP變相暴力、PPP儼然國資盛宴??今年的一段時間內(nèi)，關(guān)于PPP，總有很多難釋的質(zhì)疑。為此，本刊記者特別專訪了知名PPP專家、清華大學(xué)建設(shè)管理系暨清華大學(xué)國際工程項目管理研究院教授、博導(dǎo)、副院長王守清博士。

　　 大熱背后的冷思考

　　 為何我國政府出臺一系列政策大力推廣PPP? 王守清教授說，此前政府財政收入很大一部分的來源于賣地，隨著2008年起的國際金融危機、中央調(diào)控房地產(chǎn)、清理地方融資平臺和地方政府債務(wù)，以及人口紅利將盡，地產(chǎn)大周期面臨拐點，政府與企業(yè)都迫切需要一種新的引擎去開動中國經(jīng)濟的發(fā)展。

　　 “PPP項目分經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和公益性三類，可減少或部分減少政府的財政支出特別是當(dāng)期支出，利用社會資本及其技術(shù)和管理，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提前建設(shè)提前受益，促進經(jīng)濟發(fā)展，提高人民的生活水平，并向社會資本轉(zhuǎn)移風(fēng)險。PPP項目的債權(quán)和股權(quán)的投資者往往會對項目進行更嚴(yán)格的盡職調(diào)查，避免無效率或項目的重復(fù)建設(shè);發(fā)揮企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性，集成運作和管理項目全過程，提高效率。政府預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化率將達到60%，由此帶來的投資需求約42萬億元，單獨靠政府投資是很難實現(xiàn)的。”王守清說。

　　 談到PPP的火熱現(xiàn)象，王守清向記者列舉了如下數(shù)據(jù)：2014年至今，財政部及各地政府培訓(xùn)了4000多官員，發(fā)改委培訓(xùn)中心及其合作機構(gòu)、各協(xié)會或社會培訓(xùn)機構(gòu)等舉辦了大量PPP公開培訓(xùn)班或企業(yè)內(nèi)訓(xùn)班;2014年5月28日，發(fā)改委發(fā)布第1批80個項目，2014年11月30日，財政部發(fā)布第1批30個示范項目;2015年5月25日發(fā)改委發(fā)布1043個項目。之后，根據(jù)《河南PPP開發(fā)性基金設(shè)立方案》等數(shù)據(jù)：中央設(shè)立500億PPP引導(dǎo)性資金，各地也設(shè)開發(fā)性基金，如江蘇100億，河南50億等。

　　 然而，這場PPP的饕餮盛宴背后，項目多，落地少，不規(guī)范的做法依舊。據(jù)新華網(wǎng)報道，發(fā)改委80個項目中中僅12%獲得社會資本投資，財政部30個示范項目中不到一半簽約。在各地已簽約的非財政部示范項目中，甚至有些是‘拉長版BT’或‘名股實債’或‘保底回報’項目。同樣據(jù)人民網(wǎng)報道，發(fā)改委2014年推出的近1.97萬億元的PPP項目清單中，截至今年初，簽約率僅為10%-20%。

　　 投資回報達不到資本社會的期望是PPP項目落地難的一個原因。

　　 投資回報達不到社會資本的期望是PPP項目落地難的一個原因。“目前與PPP相關(guān)的，掙到錢的是培訓(xùn)機構(gòu)和培訓(xùn)師，正在掙錢的是咨詢，快要掙錢的是律師，5-10年之后可能掙到錢也許是社會資本，10年后掙錢的可能是放貸者。”王守清說，周期長，回報慢，這是逐利社會資本不太愿意承擔(dān)的風(fēng)險。

　　 政策層面對于PPP的現(xiàn)狀也有著清醒的認(rèn)識，近段時間，財政部金融司司長孫曉霞就曾有段廣為業(yè)界流傳的關(guān)于PPP面臨的六大點疑難雜癥的分析。具體包括：一是觀念認(rèn)識轉(zhuǎn)變難。部分地方政府把思想局限在緩解債務(wù)壓力上，沒有把注意力轉(zhuǎn)向加強監(jiān)管上;二是規(guī)范推廣運用難。一些地方將PPP簡單等同于新的融資渠道，將部分項目包裝成PPP項目; 三是社會資本尋求難。社會資本參與PPP項目的積極性還有待提高;四是工作協(xié)調(diào)推進難。相關(guān)部門在項目立項、規(guī)劃等方面，不能與時俱進;五是操作實施過程難。地方政府和項目實施機構(gòu)既缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)的人員，又缺乏PPP項目運作經(jīng)驗，操作能力相對不足;六是融資渠道通暢難。融資主要依靠銀行貸款，難以實現(xiàn)無追索或有追索的項目融資，融資成本較高。

　　 從社會資本角度來看，一部分企業(yè)認(rèn)為是PPP運作程序透明度不夠，負(fù)責(zé)PPP項目的公務(wù)人員經(jīng)常變動，很多項目的競爭只是走過場。另外，企業(yè)還認(rèn)為，政府契約精神差，導(dǎo)致隨意違約現(xiàn)象普遍，而且法律救濟手段不足(王守清及其團隊分析了我國16個PPP典型失敗案例后發(fā)現(xiàn)，各個項目都存在“地方政府信用風(fēng)險”這一點);企業(yè)普遍還遇到的難點是項目融資難，社會各界認(rèn)為項目融資只是少數(shù)銀行和少數(shù)投資人的事;最后，企業(yè)還認(rèn)為咨詢等中介機構(gòu)未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　 所以說，PPP是一把雙刃劍也不為過。王守清告訴記者，“目前民營企業(yè)還有一些不足，與央企、國企相比，一是自身資金有限，融資能力也不行，二是信用和名聲可能給政府印象不好，三是多數(shù)缺乏自有技術(shù)，其中前兩點是最重要且相互關(guān)聯(lián)的。但是不能永遠都讓它不行，要創(chuàng)造平等條件發(fā)展民營企業(yè)。真正讓民營企業(yè)參與PPP，才是PPP本來的內(nèi)涵，即政府(公)與民營企業(yè)(私)長期合作。”

　　 “千萬不要把PPP模式當(dāng)成地方政府解決地方債務(wù)的靈丹妙藥，不要作為地方政府推卸其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)責(zé)任的借口，很多項目是不適合PPP的，而且如果PPP項目做砸了，不利后果可能比傳統(tǒng)政府投資甚至BT模式更長遠。全世界PPP做得最好的國家，PPP項目在所有公共產(chǎn)品項目里也只占到10%—20%。”王守清強調(diào)。

　　 厘清誤區(qū)

　　 在王守清看來，PPP畢竟是政企之間長達10-30年甚至更長的合作伙伴關(guān)系，不管雙方多么聰明、有多少經(jīng)驗、做多少盡職調(diào)查，都不可能完全準(zhǔn)確預(yù)測將來10-30年的風(fēng)險及不確定性。雙方所簽的PPP合同本質(zhì)上是不完備的，即使設(shè)計了上下限、調(diào)節(jié)各種機制，也不可能完全覆蓋將來可能發(fā)生的各種情況。何況社會和科技的發(fā)展如此迅速，如技術(shù)更新、用戶需求、價值觀等都在發(fā)展演進。

　　 “而且，政府永遠沒有企業(yè)精明，但政府又有企業(yè)所沒有的強勢，加上有些咨詢和律師等中介機構(gòu)可能不夠?qū)I(yè)、有意無意的不中立、沒有社會責(zé)任感甚至缺失職業(yè)道德等等因素，都有可能加劇合同的不完備和/或造成合同的不公平，進而引起各種違約。”王守清說。

　　 具體而言，王守清說，對PPP的認(rèn)識誤區(qū)主要有三方面：PPP適用范圍的認(rèn)識誤區(qū)、化解地方債務(wù)的認(rèn)識誤區(qū)、提高效率的認(rèn)識誤區(qū)。

　　 例如，前面提過，PPP模式并不適用于所有項目。如果PPP項目缺乏“物有所值”和“財政承受能力”等評估論證支撐，就可能分別造成成本的增加和政府違約的可能。按照PPP項目的支付模式分為用戶支付、用戶支付加政府支付或資源補償、政府支付或資源補償?shù)热N模式，前兩種模式的確可減輕或部分減輕政府財經(jīng)負(fù)擔(dān)，但后兩種特別是最后一種歸根結(jié)底還是需要政府支付的，故應(yīng)注意政府支付的“財政承受能力”。

　　 另外，在決定是否采用PPP模式的決策中，政府應(yīng)該著重關(guān)注PPP能否提高項目的建設(shè)和運行效率，如帶來項目產(chǎn)品或服務(wù)價格的降低、服務(wù)水平的提高等。

　　 王守清及其團隊分析了我國16個PPP典型失敗案例后發(fā)現(xiàn)，各個項目都存在“地方政府信用風(fēng)險”這一點。

　　 任何項目的提出到落地都會有風(fēng)險，PPP項目也不例外。PPP項目的初期調(diào)研費、咨詢費、投標(biāo)等費用都相當(dāng)高，對投資者而言，如未中標(biāo)，時間成本和經(jīng)濟成本都將覆水難收。特許權(quán)協(xié)議的談判、簽約和審批都十分復(fù)雜，項目能否如期執(zhí)行，投資者也應(yīng)特別注意。

　　 王守清說，國際上的PPP多是有限追索的項目融資，貸款本息的償還和投資者的回報主要依靠項目未來的收益，但PPP項目也會遭遇工期延誤、成本超支、技術(shù)失敗、運營不善及市場需求不足等風(fēng)險，或所提供的產(chǎn)品及服務(wù)無法滿足產(chǎn)出和績效要求，從而導(dǎo)致現(xiàn)金流不足，不能按時還本付息。這就決定了放貸方比其他模式面臨更多和更長期的風(fēng)險，所以它們對項目的長期收益能力及項目參與方的長期信用自然會給予更多的關(guān)注，如果不能滿足，放貸方就不會同意做有限追索貸款，這也是我國目前投資者做PPP所面臨的另一問題，基本上都是完全追索貸款。對投資者而言，不能實現(xiàn)有限追索，就沒法實現(xiàn)項目的風(fēng)險與投資者母公司的隔離，更不敢做長期的PPP投資了。

　　 突破障礙

　　 與國際上PPP做得比較成功的國家如英國、澳大利亞和加拿大等相比，我國PPP的制度和法律環(huán)境仍需完善。王守清稱，現(xiàn)行法律中仍有部分與PPP推行不匹配或有空白的地方，如土地招拍掛、稅收、會計準(zhǔn)則和銀行法等。而且，當(dāng)出現(xiàn)各部委之間出現(xiàn)不同政策甚至沖突時，缺乏一種高效有力的協(xié)調(diào)機制。

　　 另外，對于PPP合同到底是行政合同，還是民事合同，在業(yè)界仍存在爭議。對此爭議，王守清介紹：“財政部2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》(《操作指南》)第三部分可找到解決方案：‘在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構(gòu)、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。’”

　　 可是按照2015年5月1日起施行的修訂后的《行政訴訟法》第12條1款11項、及《行政訴訟法司法解釋》第11條，人大及法院均將PPP(特許經(jīng)營)合同視作“行政協(xié)議”，納入行政訴訟而非民事訴訟范圍。如此，糾紛將由行政法院受理，仲裁機構(gòu)無權(quán)處理PPP爭議，所以上述《操作指南》中提出可申請仲裁或提起民事訴訟，如同虛設(shè)。

　　 王守清說，鑒于5月19日頒布的國發(fā)42號文中突出強調(diào)了政府與社會資本在PPP模式中應(yīng)處于“平等協(xié)商”的地位，濟邦咨詢董事長張燎在點評42號文時指出，PPP合同雖然不屬于完全的民事法律關(guān)系，但涉及服務(wù)提供和對價支付的相關(guān)合同應(yīng)被歸入民事合同關(guān)系。綜上，若將PPP合同簡單的歸類為行政合同，無疑會增加社會投資者的疑慮，應(yīng)給予社會投資者依法申請仲裁甚至提出民事訴訟的一定權(quán)利。

　　 雖然推廣PPP的政策大禮包非常豐厚，但部分形同虛無，沒有相應(yīng)的配套措施，難言項目的順利落地。王守清舉例稱，雖國務(wù)院2014年8月11日出臺的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)、實施土地綜合開發(fā)的意見》、財政部與稅務(wù)總局給予公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅“三免三減半”政策等，但目前的鼓勵政策遠不足以吸引企業(yè)特別是民營企業(yè)。

　　 再比如，國家發(fā)改委今年1月發(fā)布的《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》稱，實施軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)，吸引社會資本通過特許經(jīng)營等多種形式參與建設(shè)和運營，雖然，土地資產(chǎn)至今仍是地方融資平臺手中最重要的資產(chǎn)，在如何在PPP項目實施中發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，但目前國土部門并無具體的文件出臺。2014年12月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(即國發(fā)62號文)，62號文的初衷是清理規(guī)范一些擾亂市場秩序的稅收優(yōu)惠政策，但在打破市場競爭壁壘的同時，客觀上也壓縮了企業(yè)能享受到的稅收優(yōu)惠扶持，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，因此頒發(fā)之初就引起了較為強烈的反應(yīng)和質(zhì)疑。而2015年5月10日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》(即國發(fā)25號文)，實質(zhì)上卻暫停了62號文的相關(guān)工作。

　　 王守清認(rèn)為，PPP成功的關(guān)鍵，還需要合理的資本結(jié)構(gòu)安排，包括政企之間、銀企之間、股東之間優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合，以利于各參與方之間實現(xiàn)公平有效的風(fēng)險分擔(dān)和利益共享。特別是對企業(yè)特別是民企而言，銀企之間最大的問題之一是金融體系與信用體現(xiàn)的不成熟和政府管制太多，直接融資渠道少、融資成本高等。

　　 選擇大于努力

　　 廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，是否采用PPP，很大程度上取決于項目本身的性質(zhì)，包括技術(shù)復(fù)雜性、收費的難易程度、生產(chǎn)或消費的規(guī)模、設(shè)施的規(guī)模和壟斷性等。

　　 王守清說，一個項目是否應(yīng)做PPP，政府主要應(yīng)考慮經(jīng)濟發(fā)展和提高生活水平的要求、是否物有所值即能否提高項目的建設(shè)和運營效率。自然資源開發(fā)項目是最適合做PPP的，其次是基礎(chǔ)設(shè)施，因為這些項目通過自身的運營可以收回投資并盈利。因此，政府在短期和長期都沒有錢時，可優(yōu)先做經(jīng)營性、用戶付費的項目，如油氣礦等自然資源開發(fā)項目、收費高速公路和橋隧等基礎(chǔ)設(shè)施項目;政府短期沒錢時，長期有錢時，可做準(zhǔn)經(jīng)營性，用戶付費加政府補貼運營的項目;政府有錢時就可做公益性項目，即主要由政府支付的學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院和監(jiān)獄等社會事業(yè)項目。

　　 他用公式給出了在物有所值前提下如何選擇經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性與公益性項目的簡單方法，用r代表常用可經(jīng)營性系數(shù)，等于項目全壽命期內(nèi)收益折現(xiàn)值/成本折現(xiàn)值，若r=0，屬公益性，需政府出資，做PPP需政府補貼或資源補償(RC);若r>1，屬經(jīng)營性，可PPP;若0

　　 “PPP項目只有全過程透明，財務(wù)公開，公眾或第三方參與立項和評估決策、參與對PPP項目所提供產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，追究決策失誤者責(zé)任，把違法違規(guī)的企業(yè)打入黑名單，才能保障公眾利益。PPP過程和財務(wù)不透明、沒有公眾參與機制，就很可能造成‘官商勾結(jié)’，而非‘政企合作或者政府與社會資本合作’。”王守清最后強調(diào)。

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