支招PPP醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目“落地難”

發(fā)布日期：2017-10-31來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào) 編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 相較于過(guò)去醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)常用的“銀行貸款，政府貼息”的傳統(tǒng)建設(shè)方式，PPP是一種更依賴社會(huì)資本力量的模式。政府通過(guò)PPP模式，可以實(shí)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)提供的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、利益共享和物有所值。

　　 筆者通過(guò)對(duì)財(cái)政部發(fā)布的相關(guān)項(xiàng)目信息季報(bào)分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)PPP醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目呈現(xiàn)出類別多、規(guī)模大、落地難，城市多、農(nóng)村少，運(yùn)作方式以BOT為主、回報(bào)機(jī)制以使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助為主、融資模式以股權(quán)融資加債權(quán)融資為主等特點(diǎn)。對(duì)此，筆者分析總結(jié)出幾個(gè)方面的原因，并提出相應(yīng)的建議。

　　 理性看待PPP模式

　　 地方財(cái)政投入不足的現(xiàn)實(shí)困境是導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目落地難的第一個(gè)原因。地方政府發(fā)起項(xiàng)目的初衷應(yīng)定位為PPP模式能更好控制醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政支出預(yù)算和提供更優(yōu)質(zhì)高效的非臨床服務(wù)。但從入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量看，西部省份發(fā)起的項(xiàng)目較多。從投資回報(bào)方式也可看出，政府付費(fèi)型項(xiàng)目?jī)H占很小比例，可見(jiàn)，地方政府采用PPP模式仍主要是基于財(cái)政投入不足的現(xiàn)實(shí)困難。在這種現(xiàn)狀下，除了醫(yī)院項(xiàng)目，一些難以通過(guò)使用者付費(fèi)收回投資并獲得回報(bào)的項(xiàng)目，例如衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、療養(yǎng)院等項(xiàng)目就難以吸引到社會(huì)資本的投資。

　　 PPP只是醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式之一，地方政府對(duì)此應(yīng)理性看待，科學(xué)制定區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃。鑒于地方醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政投入不足的現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)落實(shí)好項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)篩選，避免同時(shí)上馬多個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目。

　　 注重對(duì)項(xiàng)目的扶持

　　 投資規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)高、門(mén)檻高是導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目落地難的第二個(gè)原因。

　　 如果以使用者付費(fèi)為回報(bào)機(jī)制，醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目的合作年限都會(huì)比較長(zhǎng)。在運(yùn)營(yíng)初期，醫(yī)院可能會(huì)經(jīng)歷短則一二年，長(zhǎng)則三五年的虧損期。這就要求社會(huì)資本方具有較強(qiáng)的還貸能力。再者，醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目的社會(huì)敏感程度高，按照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，一旦發(fā)生醫(yī)療事故、設(shè)施質(zhì)量問(wèn)題或經(jīng)營(yíng)虧損，都將加大項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，社會(huì)資本參與PPP醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目相對(duì)更為謹(jǐn)慎。此外，從投資回報(bào)機(jī)制中看出，一些項(xiàng)目通過(guò)給予項(xiàng)目上下游鏈條利潤(rùn)或資源來(lái)作為投資回報(bào)補(bǔ)償，無(wú)形中要求社會(huì)資本要具備整合這些資源的能力，這也使社會(huì)資本的進(jìn)入門(mén)檻相應(yīng)提高。

　　 基于上述分析，地方政府應(yīng)注重在經(jīng)營(yíng)初期給予項(xiàng)目合作方更多的信任、激勵(lì)和扶持。另外，由于醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方的要求較高，政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)資本組建聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)。國(guó)外醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目的聯(lián)合體一般包括銀行、建造商、物業(yè)公司、健康服務(wù)公司和零售公司等。

　　 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

　　 政策方面尚有藩籬是導(dǎo)致醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目落地難的第三個(gè)原因。

　　 從入庫(kù)項(xiàng)目情況看，大多數(shù)項(xiàng)目社會(huì)資本方僅負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和非臨床服務(wù)的提供。也有項(xiàng)目是由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)整個(gè)醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)，與其合作的公立醫(yī)院負(fù)責(zé)提供臨床服務(wù)。這類項(xiàng)目復(fù)雜程度較高，且涉及公立醫(yī)院改革的一些體制機(jī)制問(wèn)題。例如，在現(xiàn)行體制下，非營(yíng)利性醫(yī)院可以享受稅費(fèi)優(yōu)惠，但收益不能用于股東分紅，并執(zhí)行非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理制度，這將會(huì)影響社會(huì)資本的投資積極性。此外，如果將項(xiàng)目定位為民辦非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在人才競(jìng)爭(zhēng)和生存環(huán)境方面，還要進(jìn)一步落實(shí)新醫(yī)改承諾的“同等對(duì)待”政策。

　　 要突破制度的藩籬，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。目前在引入社會(huì)資本辦醫(yī)的醫(yī)改政策中，尚沒(méi)有明確與PPP模式相對(duì)接的具體指導(dǎo)意見(jiàn)，這是目前亟須解決的政策問(wèn)題。

　　 當(dāng)然，醫(yī)療衛(wèi)生類PPP項(xiàng)目要順利落地還要解決融資等問(wèn)題。伴隨國(guó)家支持社會(huì)資本辦醫(yī)政策的陸續(xù)出臺(tái)，在支持醫(yī)療項(xiàng)目融資方面，國(guó)家正在鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加健康產(chǎn)業(yè)投入，并探索無(wú)形資產(chǎn)質(zhì)押和收益權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)發(fā)展健康消費(fèi)信貸。同時(shí)，國(guó)家也支持符合條件的企業(yè)利用資本市場(chǎng)直接融資、發(fā)行債券和開(kāi)展并購(gòu)，鼓勵(lì)引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)投資。以上措施必將對(duì)拓寬醫(yī)療衛(wèi)生類PPP項(xiàng)目融資渠道發(fā)揮積極的作用。（陳龍 賈建宇 作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院博士后流動(dòng)站）

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