推動PPP模式走向善治的路徑選擇

發(fā)布日期：2017-12-18來源：網(wǎng)絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 地方政府在同民間資本合作時存在著“規(guī)劃—工具”導向，這是PPP模式中政企互動的深層邏輯。在PPP項目中，地方政府憑借規(guī)劃性權力占據(jù)主導地位，并將民間資本視為執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃的工具，發(fā)展規(guī)劃一旦發(fā)生變化，投資者的利益很難得到保障。具體而言，“規(guī)劃—工具”導向?qū)PP項目可能產(chǎn)生價格波動、特許弱化、支持衰減等負面影響，進而導致公私合作的失敗。對“規(guī)劃—工具”導向的調(diào)整，應該著眼于增強發(fā)展規(guī)劃的穩(wěn)定性，同時要淡化民間資本的工具屬性。 增強發(fā)展規(guī)劃的穩(wěn)定性

　　 1.協(xié)調(diào)各項發(fā)展規(guī)劃與PPP模式的關系

　　 推動PPP模式實現(xiàn)善治，重點在于調(diào)整地方政府的“規(guī)劃—工具”行為導向。在制度性的規(guī)劃方面，城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃應該協(xié)調(diào)一致，逐步實現(xiàn)“三規(guī)合一”，共同為PPP項目提供保障。為了使PPP模式更加穩(wěn)定，建議在城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃當中建立有關PPP項目的專門章節(jié)，對一定時期內(nèi)本轄區(qū)PPP項目的布局進行統(tǒng)籌安排，以此來提高PPP項目的政治定位，以便增強民間資本的信心。

　　 2.將PPP項目規(guī)劃納入法治軌道

　　 在PPP項目規(guī)劃方面，也要考慮法治問題?，F(xiàn)階段各級政府都在建立和完善PPP項目庫，并將其作為推動項目建設的制度工具。從項目庫建設的實際情況來看，項目的篩選和入庫是比較混亂和隨意的，缺乏規(guī)范化的操作流程與審核機制。因此，應該將PPP項目規(guī)劃逐步納入法治化軌道，項目庫的建設和修訂應該采取更加嚴格的程序。具體而言，應該根據(jù)項目金額與種類的不同，分別適用政府常務會議、政府全體會議、人大常委會議等審議機制，以政府高層的信用為PPP模式背書，以此來增強項目庫的合法性與公信力。

　　 3.提高PPP項目決策的規(guī)范性

　　 在PPP項目的決策方面，應該采用更加嚴謹和規(guī)范的制度設計，將PPP項目決策列為地方政府的重大行政決策，保證公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查、集體決定等環(huán)節(jié)的實施。特別是在公眾參與環(huán)節(jié)，要注意政府、市場、社會三者之間的利益協(xié)調(diào)與整合，在維護和增進公共利益的基礎上推進政府和民間資本的合作，按照利益相關者原則建立PPP項目的公眾評議制度，并將評議的結果作為風險評估和集體決策的依據(jù)。

　　 4.增強PPP項目調(diào)整的程序性

　　 現(xiàn)階段，PPP項目的調(diào)整過程過于隨意，致使PPP模式的政策風險增加。因此，對PPP項目的調(diào)整應該更加慎重，增強其程序性。具體而言，項目調(diào)整應該通過法定程序形成正式?jīng)Q議，并向社會公布，說明調(diào)整的內(nèi)容及緣由。建立和完善相應的權利救濟機制，堅持行政救濟與司法救濟并重。在行政救濟方面，采取自我審查與上級審查相結合、重新談判與行政決定相結合的方式。在司法救濟方面，逐步完善PPP項目的民事審判程序，推動PPP項目爭議解決的“非屬地化”，提高司法救濟的效能。

　　 淡化民間資本的工具屬性

　　 1.提高PPP治理體系的包容性

　　 目前，民間資本所具有的工具屬性過強，不利于形成健康的政企關系。因此，要逐步減弱民間資本在PPP模式中的工具色彩，提高PPP治理體系的包容性。在項目規(guī)劃階段，建立政府和外部投資者協(xié)商治理的新機制，鼓勵外部投資者參與項目的規(guī)劃。在權力配置方面，可以將具體項目的策劃權交給單個企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合體、金融機構等民間資本方，這些機構在發(fā)展規(guī)劃的約束和指引下，根據(jù)市場的需求和自身的財務狀況策劃和包裝具體的PPP項目。地方政府的主要責任在于審核民間資本方提出的項目動議，并根據(jù)公共利益原則進行修正。上級政府則依法對PPP項目的策劃實施過程進行監(jiān)督，對違法違規(guī)行為進行糾正和處罰。

　　 2.完善PPP模式的治理結構

　　 在PPP模式中，地方政府的“規(guī)劃—工具”導向，在很大程度上表現(xiàn)為雙方地位的不對等，地方政府處于明顯的優(yōu)勢地位。為了扭轉政企雙方的地位差距，可以設立專業(yè)性的PPP實施機構，該機構由專業(yè)人員構成，代表地方政府和民間資本展開合作。在組織設計層面，該機構應該與政府的職能部門和直屬機構平級，具有獨立策劃和實施PPP項目的權力。政府的發(fā)展改革部門、財政部門和其他職能部門應該專注于規(guī)則與制度層面的建設，把項目層面的具體權力轉移給專業(yè)性機構，從而形成PPP模式中的權責分工。

　　 3.建立PPP項目的履約保障機制

　　 民間資本在PPP模式中之所以屢屢淪為工具，與缺乏相應的履約保障機制有密切的關系。履約保障機制是PPP項目的關鍵性環(huán)節(jié)，直接影響到項目的成敗。在地方政府違約之后，雖然有支持民間資本的司法判決，但是缺乏穩(wěn)定剛性的資金來源，使得投資者無法及時足額的獲得補償，這嚴重的挫傷了投資者參與PPP項目的積極性。因此，建議成立PPP項目的違約準備金，國家發(fā)改委、財政部等國家部委可以成立示范性的補償基金，地方政府可以仿照設立，中央有關部門可以對地方層面的違約準備金給予補貼，以此來提高地方政府的履約能力。

　　 4.推動成立行業(yè)協(xié)會性質(zhì)的PPP企業(yè)聯(lián)盟

　　 從法團主義的角度來看，行業(yè)協(xié)會是連接市場主體和國家權力的橋梁與紐帶。民間資本在PPP項目中處于弱勢地位，與該領域的行業(yè)協(xié)會缺失密切相關。因此，應該推動建立從屬于PPP項目的行業(yè)協(xié)會——PPP企業(yè)聯(lián)盟，以聯(lián)盟的力量聚合PPP項目參與者的利益訴求，從而減弱民間資本的工具屬性。PPP企業(yè)聯(lián)盟應該突破地域的限制，最終形成一個全國范圍的、有明確使命的、能有效維護成員利益的大型社會團體。PPP企業(yè)聯(lián)盟的建立可以采取自下而上的方式，鼓勵地方政府進行政策試驗，以各具特色的方式推動聯(lián)盟的發(fā)展，待時機成熟以后，中央再對地方層面的各種聯(lián)盟進行整合，最終形成統(tǒng)一有效的組織載體

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