從PPP負(fù)面清單管理看政府行政績(jī)效與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

發(fā)布日期：2018-03-01來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、嚴(yán)控債務(wù)審慎舉債

　　 2018年02月23日，為貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于堅(jiān)決打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，有效防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)湖南省人民政府同意，湖南省財(cái)政廳面向湖南省各市州、縣市區(qū)人民政府，省直各單位發(fā)布了實(shí)施PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的負(fù)面清單，具體文件為《湖南省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單管理的通知（湘財(cái)債管[2018]7號(hào)）》，文件列明了不得運(yùn)用PPP模式的情形，指出了不得采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的事項(xiàng)，意欲何為？嚴(yán)控債務(wù)，防范風(fēng)險(xiǎn)；PPP模式不得濫用，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不得隨意，違法違規(guī)將追究責(zé)任，對(duì)違反該通知規(guī)定的，擅自擴(kuò)大PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)適用范圍的，責(zé)令改正并作為政府績(jī)效考核扣分事項(xiàng)。所以說(shuō)不能隨意增加政府債務(wù)及政府或有債務(wù)，舉債須審慎。

　　 二、財(cái)力有限量力而行

　　 《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（財(cái)金[2015]21號(hào)）》文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力評(píng)估“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”。PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力須考量，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目須先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；債務(wù)防控、PPP項(xiàng)目財(cái)承論證，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算控制，實(shí)際折射反映的是地方政府財(cái)力有限，政府在使用有限的財(cái)力時(shí)，應(yīng)量力而行，不能“一股腦”地上PPP，動(dòng)不動(dòng)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制就是全政府付費(fèi)，也不能盲目地做政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，應(yīng)將有限的財(cái)力，像“好鋼用到刀刃上”一樣，合法規(guī)范地用到實(shí)處，用到急需之處，用到戰(zhàn)略項(xiàng)目上。

　　 如何用好PPP模式，項(xiàng)目能否“真正”實(shí)現(xiàn)物有所值，能否合理降低政府支出責(zé)任，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)好PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，選擇合適的社會(huì)資本，談判簽好PPP合同就尤為關(guān)鍵了。

　　 三、包裝項(xiàng)目到戰(zhàn)略立項(xiàng)

　　 PPP從2014年正式被官方提出，歷經(jīng)2015到2017年發(fā)展，現(xiàn)在很多政府項(xiàng)目都想包裝成PPP，正如《湖南省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單管理的通知（湘財(cái)債管[2018]7號(hào)）》文中負(fù)面清單所述那樣，且不管項(xiàng)目屬不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府有沒(méi)有提供義務(wù)，加上一些不良咨詢機(jī)構(gòu)鼓吹，盲目將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目；然而政府的財(cái)力有限，PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力有限，在債務(wù)嚴(yán)控，在地方政府財(cái)力吃緊時(shí)，上什么項(xiàng)目，什么項(xiàng)目做PPP，PPP項(xiàng)目的政府支出如何安排，這些問(wèn)題提到了戰(zhàn)略意義的高度，PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)行負(fù)面清單管理，實(shí)為防止盲目包裝PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，嚴(yán)控政府債務(wù)，引導(dǎo)切實(shí)用好財(cái)政資金。

　　 項(xiàng)目立項(xiàng)的戰(zhàn)略意義主要考量項(xiàng)目是否涉及到政府行政績(jī)效，是否關(guān)系地方發(fā)展。

　　 四、做項(xiàng)目到項(xiàng)目孵化

　　 從已實(shí)施落地的政府項(xiàng)目和未能實(shí)施成功的政府項(xiàng)目來(lái)看，做成做好項(xiàng)目不容易，前期規(guī)劃、可行性研究、立項(xiàng)、勘察、預(yù)算、招投標(biāo)、投融資、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等事項(xiàng)較多，有一定的專業(yè)要求，隨著政府債務(wù)嚴(yán)格管控、政策規(guī)范越來(lái)越嚴(yán)格，一些項(xiàng)目的艱難推進(jìn)，可以形象地用“孵化”來(lái)概括，所以說(shuō)“操作一個(gè)好項(xiàng)目”與“好項(xiàng)目”本身之間是不能劃等號(hào)的。

　　 政府項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)當(dāng)是立項(xiàng)符合法律和政策規(guī)范的要求，有有效的財(cái)力支撐，能融資到位，合理降低政府的支出責(zé)任，項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量達(dá)到預(yù)期要求，項(xiàng)目不爛尾，政府承擔(dān)合理風(fēng)險(xiǎn)，人民滿意。

　　 實(shí)施PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單管理，就應(yīng)跳出傳統(tǒng)“做項(xiàng)目”的思維，項(xiàng)目不能隨便上，項(xiàng)目不易做，項(xiàng)目成敗有風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)精選項(xiàng)目，精心孵化。

　　 五、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展

　　 PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)行負(fù)面清單管理，主要是防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上政府的平臺(tái)公司承擔(dān)著較多的政府債務(wù)，政府平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是政府最主要的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之一，所以說(shuō)做好平臺(tái)公司債務(wù)管理是做好政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控重要工作之一。平臺(tái)公司債務(wù)需要化解，而不少平臺(tái)公司的債務(wù)卻不斷增加，原有債務(wù)需要化解就離不開(kāi)平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，那么平臺(tái)公司能否成功轉(zhuǎn)型發(fā)展，關(guān)系到政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，同PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)行負(fù)面清單管理防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)同等重要，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控牽扯著政府的行政績(jī)效。

　　 六、債務(wù)管控金融建設(shè)

　　 PPP模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的濫用，將可能引發(fā)政府債務(wù)及或有債務(wù)失控，PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)行負(fù)面清單管理回歸實(shí)質(zhì)還是政府債務(wù)管控，一方面我們看到政府赤字在上升，一方面我們看到政府金融領(lǐng)域建設(shè)的薄弱。不能通過(guò)PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)隨意增加政府債務(wù)，那么涉及民生公益的政府項(xiàng)目融資乏力，貧困地區(qū)融資艱難也是不爭(zhēng)的事實(shí)，地方金融能力建設(shè)正是調(diào)和兩者矛盾的較好途徑，不亂花錢(qián)隨意增加債務(wù)，理應(yīng)投入的項(xiàng)目資金能實(shí)現(xiàn)較好的融通，政府的金融能力建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

　　 七、綜述

　　 政府和社會(huì)資本合作及政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)旨在通過(guò)該模式，解決人民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)日益提高的要求和現(xiàn)有管理體制之間的矛盾。PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式運(yùn)用應(yīng)當(dāng)回歸理性，負(fù)面清單管理有責(zé)任追究，其深意是引導(dǎo)，防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；合法、合規(guī)、合理運(yùn)用PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，“真正”實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目物有所值，財(cái)政可承受，政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)合理，產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量達(dá)到預(yù)期；審慎舉債，量力而行，讓有限的財(cái)力，在重要領(lǐng)域重要項(xiàng)目上發(fā)揮出最大效益。從而項(xiàng)目的立項(xiàng)論證更應(yīng)充分，項(xiàng)目實(shí)施與操作更應(yīng)專業(yè)用心；有效化解政府債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府金融能力不斷提高，讓PPP和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)回歸理性，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，讓好的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)地方發(fā)展，造福人民，這應(yīng)是政府行政績(jī)效不變的追求。

　　 百 家 觀 點(diǎn)

　　 目前中國(guó)大量的地方產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，以及中央及地方財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)資金都是按照PPP的邏輯構(gòu)建的，社?；鹪敢庠赑PP中選擇最適合的角色投入到園區(qū)的建設(shè)中去?，F(xiàn)在社?；鹜顿Y的觸角和維度可以達(dá)到市場(chǎng)全覆蓋，因此也可以通過(guò)私募基金中一般合伙人(GP)或有限合伙人(LP)中的角色參與到產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)中去，為園區(qū)提供資金供給和支持。

　　 ——中國(guó)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)副理事長(zhǎng) 王忠民

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