PPP要做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和真運(yùn)營(yíng)

發(fā)布日期：2018-03-27來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　    PPP進(jìn)入規(guī)范季以來(lái)，各界對(duì)PPP要走向規(guī)范、走向運(yùn)營(yíng)、走向績(jī)效進(jìn)行了解讀。全面掌握PPP新的政策走向，對(duì)PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用具有重要的意義。所謂規(guī)范，比較容易理解，但什么是真正的運(yùn)營(yíng)?有維護(hù)就可以叫運(yùn)營(yíng)?工程建設(shè)達(dá)標(biāo)就算物有所值和績(jī)效達(dá)成?PPP中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的“命運(yùn)共同體”又在哪里?

　　本文嘗試添加了大家所忽略的產(chǎn)業(yè)視角來(lái)看中國(guó)特色PPP的發(fā)展之路——僅僅守住傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)之范疇很難適應(yīng)國(guó)情，需更強(qiáng)調(diào)將“長(zhǎng)期公共服務(wù)質(zhì)量、效率提高”確定為唯一目標(biāo)，需要非運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的維護(hù)部分具有轉(zhuǎn)變?yōu)榭山蛹{的“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)”的可能和必要性，需要項(xiàng)目本身具有強(qiáng)壓力、強(qiáng)約束、長(zhǎng)期性的維護(hù)績(jī)效，并與項(xiàng)目前端的設(shè)計(jì)、建設(shè)緊密相關(guān)，實(shí)現(xiàn)“三合一”即規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資建設(shè)和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)?！?/p>

　　自PPP陡然走入規(guī)范季，“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”的PPP三化風(fēng)險(xiǎn)引起各方高度重視?！蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(92號(hào)文)和《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(192號(hào)文)等一系列規(guī)范PPP文件的出臺(tái)，在地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了不小的震動(dòng)，也讓PPP未來(lái)的走向更撲所迷離。

　　實(shí)際來(lái)說(shuō)，自國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文以來(lái)，PPP在我國(guó)雖處于初級(jí)階段，但已初步建立了一個(gè)較為全面的體系。更重要的是，國(guó)家層面、地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)都意識(shí)到，規(guī)范的PPP不僅能有效控制地方債務(wù)，還能提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

　　實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)該回歸PPP的初心。筆者一直強(qiáng)調(diào)，PPP應(yīng)該冠以“長(zhǎng)期”二字。第一，PPP項(xiàng)目本身存續(xù)期長(zhǎng)達(dá)十年以上，如果僅是前期為了獲得一個(gè)合格的工程，通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼袠?biāo)流程即可實(shí)現(xiàn)，所以真正實(shí)現(xiàn)物有所值就必須要拉長(zhǎng)到十年以上的時(shí)間單位來(lái)評(píng)估;第二，公共服務(wù)是本，基礎(chǔ)設(shè)施是載體，不實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提高，基礎(chǔ)設(shè)施很難說(shuō)有何意義。

　　推進(jìn)PPP必須考慮我國(guó)國(guó)情，在降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)滿足其融資基礎(chǔ)需求，并實(shí)現(xiàn)“公共服務(wù)長(zhǎng)期供給質(zhì)量和效率的提高”這一根本目的，是決策者與研究者應(yīng)該繼續(xù)高度重視的問(wèn)題。在當(dāng)前的形勢(shì)下，結(jié)合領(lǐng)域?qū)嵭Ь唧w分析PPP項(xiàng)目如何優(yōu)化是當(dāng)務(wù)之急，否則很難走出“一放就亂，一收即死”的惡性循環(huán)。

　　市政環(huán)保PPP的四分類理論

　　

　　圖1 E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖

　　在圖1中，A類狹義特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，通常是直接向非政府的最終使用者收費(fèi)，比如供水、供氣等領(lǐng)域;由社會(huì)資本承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)是其根本特征，授予其壟斷經(jīng)營(yíng)是標(biāo)配的基本屬性;授予其壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)后，基于公共服務(wù)屬性的監(jiān)管特征和對(duì)公共利益的保障是核心，此處具有很強(qiáng)公共權(quán)益性質(zhì)的監(jiān)管，與B、C、D類項(xiàng)目更多基于市場(chǎng)買賣關(guān)系的監(jiān)管本質(zhì)完全不同。

　　B類政府付費(fèi)類特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，雖然會(huì)涉及部分使用者付費(fèi)，但實(shí)際交易中屬于政府直接向社會(huì)資本方付費(fèi)的模式，如污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域。筆者更認(rèn)為它是一種專屬狹義BOT的政府付費(fèi)模式，此類項(xiàng)目的基本特征是社會(huì)資本并未承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)，而是由政府方來(lái)承擔(dān)。從這點(diǎn)來(lái)看，A類和B類項(xiàng)目?jī)?nèi)涵本質(zhì)上有著巨大的分別，可以說(shuō)僅僅只有A類項(xiàng)目才具有特許經(jīng)營(yíng)中“特許”和“經(jīng)營(yíng)”這兩個(gè)核心概念最準(zhǔn)確的定義。

　　C類政府付費(fèi)PFI類項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)屬性較弱，目前多僅為維護(hù)性質(zhì)，如管網(wǎng)、未含污水的黑臭水體治理等領(lǐng)域。這類項(xiàng)目不再使用以單價(jià)競(jìng)標(biāo)和以量計(jì)價(jià)的模式，而是采用了可用性付費(fèi)的方式，隨之帶來(lái)了“工程化導(dǎo)向”(背離了上述長(zhǎng)期服務(wù)的目的)和“負(fù)債問(wèn)題”。當(dāng)前，92號(hào)文對(duì)績(jī)效捆綁建設(shè)投資的要求，顯然是針對(duì)此類項(xiàng)目前期的一些機(jī)制缺陷而進(jìn)行優(yōu)化。

　　主觀上，C類項(xiàng)目不夠安全(與A、B、D類項(xiàng)目不同，施工完成代表PFI項(xiàng)目責(zé)任基本完成)，因?yàn)镻FI項(xiàng)目沒(méi)有運(yùn)營(yíng)屬性，所以社會(huì)資本不具有對(duì)應(yīng)終止服務(wù)的隱性權(quán)力，社會(huì)資本與地方政府之間的粘合度遠(yuǎn)不如其他3類項(xiàng)目，在動(dòng)機(jī)上也促成了社會(huì)資本依靠工程利潤(rùn)套現(xiàn)保本的訴求。

　　客觀上，與傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)BOT所發(fā)展的投資運(yùn)營(yíng)商業(yè)模式形成鮮明對(duì)比的是，PFI項(xiàng)目本身沒(méi)有運(yùn)營(yíng)屬性，在PFI項(xiàng)目中未來(lái)的維護(hù)收入在PFI全部收入的比例往往只有10%以下，社會(huì)資本無(wú)法有效積累公司健康的資產(chǎn)負(fù)債率，明股實(shí)債和高杠桿資本金融資成為社會(huì)資本承接這些大型PFI項(xiàng)目的客觀需求，因此這也成為92號(hào)文規(guī)范金融降杠桿等系列舉措的主要領(lǐng)域。

　　D類項(xiàng)目，本質(zhì)上更有政府購(gòu)買服務(wù)的性質(zhì)，屬于短周期的輕資產(chǎn)模式(如環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)衛(wèi))，當(dāng)其因捆綁部分基礎(chǔ)設(shè)施而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期化，便適用于PPP模式。

　　從分類再看PPP三原則的國(guó)情適用性

　　“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”是西方大量經(jīng)典PPP書籍所使用的詞匯，也是這一輪PPP推出時(shí)我們最常引用的三個(gè)出發(fā)點(diǎn)。但是，如果大家真正理解了中國(guó)特色的三大關(guān)系和四分類分析法，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些決定了我國(guó)特色PPP的基本形態(tài)，是無(wú)法與國(guó)際上標(biāo)準(zhǔn)模式進(jìn)行簡(jiǎn)單對(duì)照的。

　　以解剖PPP基本概念為例，我們先來(lái)看“伙伴關(guān)系”。在前述B、C、D三類政府付費(fèi)類的項(xiàng)目中，作為甲乙雙方的地方政府和社會(huì)資本，本質(zhì)上是基于買賣關(guān)系，各方以此為出發(fā)點(diǎn)更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卦O(shè)計(jì)交易模式和監(jiān)管細(xì)節(jié)，比基于不可捉摸的伙伴關(guān)系更容易將項(xiàng)目做好。

　　為什么這么說(shuō)呢?政府及聘請(qǐng)的咨詢機(jī)構(gòu)作為買方，必然要尊重賣方要賺錢的事實(shí)，但錢要賺得合理、賬要算得分明、服務(wù)要匹配(由于社會(huì)資本沒(méi)有承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)，這三類項(xiàng)目理論上都可以做到)，還要比自己親自操刀(傳統(tǒng)平臺(tái)模式)獲得物有所值的長(zhǎng)期服務(wù)，來(lái)源于公眾稅費(fèi)的財(cái)政支出必須要實(shí)現(xiàn)采購(gòu)公共服務(wù)所對(duì)應(yīng)的長(zhǎng)期績(jī)效。

　　在這三類項(xiàng)目中，某些領(lǐng)域被誤讀為“壟斷授予”，其實(shí)只是買賣雙方鎖定了交易關(guān)系。筆者以為，買賣關(guān)系比伙伴關(guān)系更能體現(xiàn)這三類項(xiàng)目中雙方“合作”的本質(zhì)，以此為出發(fā)點(diǎn)嚴(yán)謹(jǐn)設(shè)計(jì)交易和監(jiān)管模式既符合我國(guó)國(guó)情，也不容易出現(xiàn)政府嫌社會(huì)資本投機(jī)、社會(huì)資本嫌政府缺乏誠(chéng)信的雙輸局面。

　　類似地，PPP經(jīng)典理論中建立伙伴關(guān)系的特征表現(xiàn)就是“合資合股”，但其在這三類政府付費(fèi)項(xiàng)目中發(fā)揮的作用并不明顯，而政府有限的出資占股主要是為了發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管的作用。實(shí)際上，基于政府付費(fèi)的主動(dòng)性優(yōu)勢(shì)，采取傳統(tǒng)的特許經(jīng)營(yíng)外部監(jiān)管模式也能實(shí)現(xiàn)。

　　我們?cè)賮?lái)看“利益共享”。合資合股中無(wú)論分紅與否，往往很難在政府付費(fèi)類項(xiàng)目中確定為實(shí)現(xiàn)了利益共享。因?yàn)橐哉Ц稙槭召M(fèi)核心的B、C、D三類項(xiàng)目中，由于需求風(fēng)險(xiǎn)總體可控，財(cái)務(wù)測(cè)算相對(duì)精確，即便采取了合資模式，股東不分紅可被認(rèn)為是對(duì)其的財(cái)政補(bǔ)貼，而股東分紅從財(cái)務(wù)角度來(lái)看，政府獲得的紅利實(shí)際上還是來(lái)源于財(cái)政，所以并無(wú)收益分享的實(shí)際意義。另外，對(duì)于某些C類項(xiàng)目，以伙伴關(guān)系為名訴求政府相當(dāng)比例的參股，反而變成了某些施工類社會(huì)資本降低自身資本金比例、以更易于實(shí)現(xiàn)工程利潤(rùn)退出的手段。

　　當(dāng)然，從廣義來(lái)看，可以把地方政府積極為社會(huì)資本爭(zhēng)取更好的相關(guān)優(yōu)惠政策以及后端附產(chǎn)品資源化收益作為一種“伙伴關(guān)系”，也可以把來(lái)自這兩方面乃至社會(huì)資本的自身技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的超額利潤(rùn)進(jìn)行平抑作為“利益共享”。筆者認(rèn)為上述要素在B、C、D類項(xiàng)目機(jī)制設(shè)計(jì)中的重要性相對(duì)較低，對(duì)超額利潤(rùn)的過(guò)度平抑甚至?xí)?lái)有違“激勵(lì)相容”原則的惰性問(wèn)題。

　　真正需要建立伙伴關(guān)系和利益共享機(jī)制的，也能實(shí)現(xiàn)股權(quán)合作最大化的，主要是A類使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，包括類似的捆綁商業(yè)開(kāi)發(fā)因素的復(fù)合類項(xiàng)目。它們有一個(gè)核心的共同特征，就是社會(huì)資本擁有相應(yīng)壟斷權(quán)，且需要面對(duì)需求風(fēng)險(xiǎn)。所以，區(qū)別于不應(yīng)作為PPP項(xiàng)目實(shí)施的純商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，作為公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府有托底的最終責(zé)任，政府作為伙伴應(yīng)該積極輔助社會(huì)資本開(kāi)源節(jié)流、降低財(cái)政補(bǔ)貼支出或者百姓負(fù)擔(dān)。實(shí)現(xiàn)這一目的，地方政府需要積極與社會(huì)資本一起面對(duì)不確定的需求風(fēng)險(xiǎn)，真正稱為“婚姻”的伙伴關(guān)系也就確定了，降低財(cái)政補(bǔ)貼可視為地方政府獲得的利益共享。

　　另一種伙伴關(guān)系就是以促成有效資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為要?jiǎng)?wù)，雙方共同注入各自資源各展所長(zhǎng)，爭(zhēng)取配比最佳的基礎(chǔ)公共服務(wù)所帶來(lái)的城市發(fā)展、商業(yè)開(kāi)發(fā)收入或稅收收益，股權(quán)合作和對(duì)應(yīng)比例的收益分紅在這個(gè)邏輯里則更為順暢。與之對(duì)應(yīng)，在A類和捆綁商業(yè)開(kāi)發(fā)因素的復(fù)合類PPP領(lǐng)域，才會(huì)有第三個(gè)要素“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則的存在，而在以政府購(gòu)買(付費(fèi))的B、C、D領(lǐng)域，其實(shí)主要是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

　　我們最后來(lái)看“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。那么，到底用風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)還是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)來(lái)描述PPP更為合適呢?A類特許經(jīng)營(yíng)(含復(fù)合項(xiàng)目)本質(zhì)上就是社會(huì)資本承擔(dān)“需求風(fēng)險(xiǎn)”，但出于前文所述為得到公共利益的基本保障，“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”便應(yīng)運(yùn)而生，共擔(dān)的是不確定的需求風(fēng)險(xiǎn)。與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)對(duì)應(yīng)的是利益共享，實(shí)現(xiàn)地方政府側(cè)的降低財(cái)政補(bǔ)貼、百姓支付負(fù)擔(dān)或增加商業(yè)屬性的捆綁經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)收益。

　　風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的背后是雙方各自注入資源、發(fā)揮所長(zhǎng)的合作，正如市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法完全預(yù)計(jì)一樣，很多資源投入細(xì)節(jié)也未必在簽約時(shí)能夠完全準(zhǔn)確約定。在這類項(xiàng)目中，由于邊界條件和未來(lái)狀況較為模糊，為達(dá)共同目的所構(gòu)建的合作關(guān)系，能夠更準(zhǔn)確地匹配PPP婚姻論的狀態(tài)，因此也與經(jīng)典PPP理論內(nèi)涵的三原則一脈相承。

　　而絕大部分政府購(gòu)買類PPP如B、C、D類項(xiàng)目，不存在“需求風(fēng)險(xiǎn)”需要共擔(dān)的情形，在B、D類運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)的項(xiàng)目中，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)效果的風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，“保底量”設(shè)置不等同于固定回報(bào)，而是對(duì)最低需求風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目的績(jī)效考核相對(duì)容易達(dá)成，這也是PPP目前推進(jìn)中總體良好的領(lǐng)域。

　　相對(duì)于前文所述的適用受限的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制倒是PPP實(shí)施方案編制中最有價(jià)值的著眼點(diǎn)。巴曙松先生曾說(shuō)過(guò)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的設(shè)計(jì)“其目的不是為了把政府的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，而是通過(guò)這樣的機(jī)制實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控。”要實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控，在風(fēng)險(xiǎn)分配中的重要依據(jù)是由相對(duì)最有能力的一方來(lái)承擔(dān)某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，以及政府對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)出效果的有效把控，即筆者所說(shuō)PPP唯一指標(biāo)是長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效。

　　實(shí)際上，對(duì)于存在不可預(yù)知需求風(fēng)險(xiǎn)的A類PPP設(shè)計(jì)，由于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)無(wú)法窮盡，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的設(shè)計(jì)一定會(huì)存在。而B、C、D三類政府購(gòu)買的PPP項(xiàng)目中，理論上筆者看到的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)其實(shí)都是未完成足夠設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

　　圖2 基于需求風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)機(jī)制的不同類型項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)比

　　

　　圖3 風(fēng)險(xiǎn)分配下的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

　　從產(chǎn)業(yè)視角看PPP1.0時(shí)代的成功

　　PPP的內(nèi)核，除了我們所熟知的政企界面清晰、政府信息公開(kāi)以外，培養(yǎng)高效能的產(chǎn)業(yè)主體是PPP實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)長(zhǎng)期供給效率提高的必要載體?？傮w而言，PPP帶來(lái)的正外部性效益應(yīng)歸納為3個(gè)維度：民眾、政府獲得長(zhǎng)期的、更好的服務(wù);促進(jìn)小政府、大社會(huì)透明治理系統(tǒng)的構(gòu)建;促進(jìn)專業(yè)運(yùn)營(yíng)商和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　從2004年特許經(jīng)營(yíng)到國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文之前，可稱為PPP1.0時(shí)代，由住建部啟動(dòng)的部分政府公共服務(wù)外部化，打破了中國(guó)2000多個(gè)市縣公共服務(wù)地域分割化、碎片化的局面。國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)文所提到的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模化運(yùn)營(yíng)，在1.0時(shí)代實(shí)現(xiàn)了一部分，培養(yǎng)了目前占據(jù)國(guó)內(nèi)環(huán)保類上市公司80%市值的產(chǎn)業(yè)主體。這些企業(yè)具備人才、資金、技術(shù)集成、品牌等綜合實(shí)力，其發(fā)展壯大帶來(lái)了基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)?；\(yùn)營(yíng)，體現(xiàn)了行業(yè)集中度的初步提升，代表著環(huán)保產(chǎn)業(yè)的初步成熟，也是實(shí)現(xiàn)PPP目標(biāo)落地的重要載體。

　　據(jù)E20研究院統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，我國(guó)污水處理的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)比例達(dá)到49%。在市場(chǎng)化項(xiàng)目中，污水處理項(xiàng)目主要以BOT、TOT投資運(yùn)營(yíng)服務(wù)模式為主，BOT占比47%，TOT占比27%，托管運(yùn)營(yíng)占比16%。

　　值得注意的是，這些公司是按“運(yùn)營(yíng)屬性要求”來(lái)參與PPP和構(gòu)建自己公司發(fā)展戰(zhàn)略、資源分配和能力建設(shè)的。傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所蘊(yùn)含的、天然的強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)主體的功能定位和發(fā)展路徑，也由此產(chǎn)生了PPP1.0未被充分評(píng)估的正溢出效應(yīng)。多個(gè)企業(yè)個(gè)體的發(fā)展促進(jìn)了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而整個(gè)產(chǎn)業(yè)的提升也為公眾和政府帶來(lái)了更好的服務(wù)。在傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，控股并表是顯而易見(jiàn)的需求，運(yùn)營(yíng)控制是企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)保障的基本路徑，游戲規(guī)則的設(shè)計(jì)相對(duì)較好地兼容了企業(yè)逐利的目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)能力的提升、監(jiān)管效果的達(dá)成和公共服務(wù)效率的長(zhǎng)期提高。

　　但是，進(jìn)入PPP2.0時(shí)代的PFI模式，即以工程公司領(lǐng)銜、以工程導(dǎo)向?yàn)橹鞯碾A段后(補(bǔ)充：從圖4社會(huì)資本參以及參與項(xiàng)目的類型可以看出)，并不能顯而易見(jiàn)達(dá)到這個(gè)目標(biāo)。因?yàn)楣こ坦局卦诙唐诠こ汤?，很難培養(yǎng)可持續(xù)的企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也缺乏促進(jìn)作用。在某些項(xiàng)目里，高杠桿的資本金、龐大的聯(lián)合體陣營(yíng)、以簡(jiǎn)單的劃分工程標(biāo)段來(lái)區(qū)分聯(lián)合體主要成員的分工、不知道并到哪里的報(bào)表、占比很低的維護(hù)費(fèi)用比例甚至是由小小的聯(lián)合體成員來(lái)承擔(dān)“運(yùn)營(yíng)”任務(wù)，這種對(duì)追逐工程利潤(rùn)的短視行為對(duì)整個(gè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是損害的，更是把PPP這本經(jīng)念歪了。

　　補(bǔ)充：圖4 對(duì)比B類和C類項(xiàng)目來(lái)看不同性質(zhì)的企業(yè)對(duì)項(xiàng)目類型的偏好C類PFI項(xiàng)目如何也能有“運(yùn)營(yíng)”

　　在PPP進(jìn)入規(guī)范季的當(dāng)下，除做好相關(guān)的流程規(guī)范、嚴(yán)守財(cái)政承受能力10%的紅線，以及強(qiáng)化信息公開(kāi)這些極具正面意義的改革方向外，對(duì)C類PFI項(xiàng)目的優(yōu)化方向關(guān)乎本輪PPP改革能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　需要指出的是，依據(jù)工程造價(jià)下浮率、工程造價(jià)決算的控制力和虛擬計(jì)算的投資節(jié)省比例來(lái)表現(xiàn)PPP的物有所值，筆者對(duì)此是持懷疑態(tài)度的，這也是筆者堅(jiān)持認(rèn)為僅獲得一個(gè)合格的工程并不等同于合格PPP的原因所在，且如果只要求合格的工程，通過(guò)施工招標(biāo)即可實(shí)現(xiàn)。實(shí)操中，融資成本的提高和對(duì)暗藏工程利潤(rùn)的不易控制，都會(huì)使所獲得的工程很有可能比政府自建更昂貴，進(jìn)而偏離PPP的物有所值原則。

　　但也應(yīng)該看到，對(duì)于某些“復(fù)雜”的非運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，政府主導(dǎo)建設(shè)和維護(hù)項(xiàng)目長(zhǎng)期效果打水漂的情況在過(guò)去幾十年間并不少見(jiàn)，公建公營(yíng)投資浪費(fèi)的損失即便偶發(fā)，也會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于試圖通過(guò)PPP節(jié)省融資成本以及后端工程招標(biāo)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的成本節(jié)約。即便把維護(hù)和績(jī)效考核捆綁，如果允許把所有類型的非運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施融資需求都做成PFI項(xiàng)目，其中很多類型也很難做到物有所值。

　　對(duì)此，92號(hào)文對(duì)績(jī)效捆綁改革提供了一個(gè)基本路徑，但路徑實(shí)現(xiàn)的前提還要達(dá)成一個(gè)新的共識(shí)，即所選擇的項(xiàng)目所捆綁的績(jī)效本身應(yīng)是政府自己投資建設(shè)和維護(hù)難以實(shí)現(xiàn)的，否則簡(jiǎn)單維護(hù)即可達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目必然會(huì)出現(xiàn)工程化的趨勢(shì)，即便是所謂的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)具體化、精細(xì)化、數(shù)量化也難改項(xiàng)目本身“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的本質(zhì)，難掩政府過(guò)度追求融資、社會(huì)資本垂涎工程利潤(rùn)的本質(zhì)。在筆者看來(lái)，只有長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力較大，再加上績(jī)效捆綁按效付費(fèi)，才可能出現(xiàn)此類非運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中的“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)化”，并由此發(fā)揮區(qū)別于工程內(nèi)涵的專業(yè)運(yùn)營(yíng)商的作用(甚至由于金融機(jī)構(gòu)會(huì)偏向選擇運(yùn)營(yíng)績(jī)效壓力小簡(jiǎn)單維護(hù)可達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目類型，導(dǎo)致PFI類型選擇中的劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象)。

　　PFI項(xiàng)目的典型特征是有一個(gè)易檢驗(yàn)的、以效果為導(dǎo)向的、核心績(jī)效考核目標(biāo)，而要長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，整個(gè)項(xiàng)目周期必須做到“三合一”。例如：“水十條”中涉及黑臭水體整治和具有清晰所屬河道斷面考核目標(biāo)的水環(huán)境綜合整治;再如具有污染物實(shí)際削減量考核的廠網(wǎng)一體化和村鎮(zhèn)污水治理。

　　社會(huì)資本參與PFI項(xiàng)目，要想達(dá)到績(jī)效考核的要求，必然面臨自身相關(guān)能力的構(gòu)建，以此實(shí)現(xiàn)一個(gè)長(zhǎng)期可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，這是PFI項(xiàng)目由維護(hù)屬性轉(zhuǎn)向“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)”屬性的基礎(chǔ)。當(dāng)PFI項(xiàng)目具備“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)”屬性時(shí)，就會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)產(chǎn)生正外部性效益，反過(guò)來(lái)又可以有效保障PPP目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　筆者還觀察到，為了修改項(xiàng)目達(dá)到規(guī)范里強(qiáng)調(diào)的“運(yùn)營(yíng)”屬性及績(jī)效捆綁要求，不少地方將毫無(wú)關(guān)聯(lián)的運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目甚至商業(yè)類項(xiàng)目打捆在一些大型PFI項(xiàng)目中，這么做與規(guī)范PPP本質(zhì)的目標(biāo)背道而馳。

　　什么是該做的PPP?

　　筆者曾為PPP總結(jié)了3句話，“好認(rèn)真地做PPP，認(rèn)真做好的PPP，認(rèn)真把PPP做好”。

　　好認(rèn)真地做PPP。各方對(duì)PPP的優(yōu)點(diǎn)和缺陷都需要有充分認(rèn)識(shí)，并要有呵護(hù)PPP和與之健康可持續(xù)發(fā)展的積極態(tài)度。最重要的是，國(guó)家層面對(duì)于PPP的頂層設(shè)計(jì)要以防止地方政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的行為異化作為重要著眼點(diǎn)。對(duì)于地方政府而言，不能只為融資，更要注重公共服務(wù)效率的提升，在項(xiàng)目的必要性和可行性上服從公眾需求而非政績(jī)考慮。對(duì)企業(yè)而言，應(yīng)該向“運(yùn)營(yíng)”或者“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)型，從賺工程快錢到細(xì)水長(zhǎng)流賺合理的、運(yùn)營(yíng)的錢。對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，識(shí)別符合前述要求注重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型的優(yōu)秀社會(huì)資本是他們參與PPP的最重要的抓手。

　　認(rèn)真做好的PPP。什么是該做的PPP項(xiàng)目?筆者認(rèn)為，A、B、D類項(xiàng)目都可以做，但要注重核心邊界和機(jī)制設(shè)計(jì)。而C類PFI項(xiàng)目則應(yīng)該聚焦在長(zhǎng)期維護(hù)績(jī)效難以簡(jiǎn)單達(dá)成的“復(fù)雜”項(xiàng)目上，這類項(xiàng)目的數(shù)量、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和按效付費(fèi)機(jī)制應(yīng)成為PPP規(guī)范的重點(diǎn)。

　　認(rèn)真把PPP做好。在PPP新背景下，應(yīng)抓住PPP的唯一目標(biāo)即長(zhǎng)期公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提高這一主線。包括三方面：

　　1)在運(yùn)營(yíng)類和復(fù)合商業(yè)類項(xiàng)目中做好機(jī)制設(shè)計(jì)提高長(zhǎng)期績(jī)效，對(duì)直接向非政府的使用者收費(fèi)的PPP項(xiàng)目，要在注重公眾利益保障監(jiān)管和尊重社會(huì)資本利潤(rùn)中追求平衡，加強(qiáng)機(jī)制設(shè)計(jì)以達(dá)到各展所長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)及降低需求風(fēng)險(xiǎn)的目的，并在股權(quán)合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

　　3)在非運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目中，要篩選出具有長(zhǎng)期維護(hù)壓力，能夠?qū)崿F(xiàn)捆綁實(shí)質(zhì)績(jī)效的項(xiàng)目來(lái)推進(jìn)PFI模式，這類項(xiàng)目應(yīng)滿足“三合一”的高強(qiáng)度統(tǒng)一屬性，否則可能因?yàn)檫`背了PPP的內(nèi)在規(guī)則而無(wú)法實(shí)現(xiàn)PPP的基本目標(biāo)。

　　在筆者看來(lái)，PPP要避免融資導(dǎo)向和工程導(dǎo)向，回歸公共服務(wù)的本源。長(zhǎng)期穩(wěn)定、質(zhì)量可靠的運(yùn)營(yíng)才是公共服務(wù)質(zhì)量高效供給的標(biāo)志，是對(duì)PPP初心最好的遵循。

　　 作者：薛濤、趙喜亮

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