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醫(yī)院PPP前景未明 多個(gè)示范項(xiàng)目被撤銷

發(fā)布日期:2018-05-09來(lái)源:網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯:張繼蕊

[摘要]

   “相對(duì)單一的運(yùn)營(yíng)模式,導(dǎo)致社會(huì)資本方獲利存在一定難度,遇到去年下半年資金收緊,有些原本在建或即將展開的項(xiàng)目出現(xiàn)了問(wèn)題。” 受整體監(jiān)管政策趨嚴(yán)影響,醫(yī)院PPP項(xiàng)目迎來(lái)了整改第一槍。

   近日,財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》指出,近期核查發(fā)現(xiàn)部分PPP示范項(xiàng)目存在進(jìn)展緩慢、執(zhí)行走樣等問(wèn)題,后期將對(duì)核查存在問(wèn)題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置。

   “醫(yī)院PPP項(xiàng)目較一般項(xiàng)目更為復(fù)雜,其難點(diǎn)在于特許經(jīng)營(yíng)范圍,如果經(jīng)營(yíng)范圍只限于安保物業(yè)等后勤業(yè)務(wù)就會(huì)相對(duì)簡(jiǎn)單,但如果經(jīng)營(yíng)范圍涉及到醫(yī)院的一些藥劑、設(shè)備方面的維護(hù)或者是藥品供應(yīng)及檢測(cè),則會(huì)復(fù)雜很多。”某PPP咨詢公司投資經(jīng)理張強(qiáng)在接受記者采訪時(shí)表示,社會(huì)資本想拿到穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)收益,但醫(yī)院藥劑供應(yīng)、檢測(cè)化驗(yàn)等收入較難預(yù)測(cè),而且有一定的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格,社會(huì)資本參與運(yùn)營(yíng)存在較大難度。

   相關(guān)資料顯示,自2014年底財(cái)政部發(fā)布第一批PPP示范項(xiàng)目以來(lái),截至2018年3月,財(cái)政部已經(jīng)發(fā)布了四批PPP示范項(xiàng)目,醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)累計(jì)共有36個(gè)示范項(xiàng)目入庫(kù),此次清理核查后,還有33個(gè)示范項(xiàng)目入庫(kù)。

   政策變遷

   2010年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》,鼓勵(lì)民間資本參與發(fā)展醫(yī)療事業(yè),支持民間資本參與公立醫(yī)院轉(zhuǎn)制改組,成為醫(yī)院PPP模式發(fā)展的開端。

   此后,國(guó)家密集出臺(tái)包括《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等關(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于深化“放管服”改革激發(fā)醫(yī)療領(lǐng)域投資活力的通知》等政策,激發(fā)在醫(yī)療領(lǐng)域采用PPP模式擴(kuò)寬融資渠道的能力。

   彼時(shí),有業(yè)內(nèi)人士指出,醫(yī)院PPP模式不僅可以增加醫(yī)療服務(wù)和產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量,還能夠有效調(diào)節(jié)醫(yī)療的供需及質(zhì)量不匹配的矛盾。

   但2017年成為政策的分水嶺,隨著金融監(jiān)管趨嚴(yán),對(duì)PPP項(xiàng)目的整改也提上了議程。2017年11月16日,財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》,要求進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目運(yùn)作,防止PPP異化為新的融資平臺(tái),堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。

   受整體監(jiān)管環(huán)境趨嚴(yán)的影響,醫(yī)院作為社會(huì)公眾福利最重要的一環(huán),也無(wú)法幸免地由熱轉(zhuǎn)冷。首部《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)》在此背景下出臺(tái),該草案著重強(qiáng)調(diào)公民依法享有健康權(quán),并明確規(guī)定醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)以公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主導(dǎo),而政府辦公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu),不得與社會(huì)資本合作舉辦營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。且公立醫(yī)院不得舉債建設(shè),要嚴(yán)格控制公立醫(yī)院對(duì)外投資。

   運(yùn)營(yíng)模式之困

   根據(jù)上述通知,包括內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市霍林郭勒市河?xùn)|新區(qū)中蒙醫(yī)院工程項(xiàng)目、內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟扎賚特旗康復(fù)中心建設(shè)項(xiàng)目等在內(nèi)的三個(gè)項(xiàng)目因?yàn)椴辉倮^續(xù)采用PPP模式而遭受退庫(kù)處理。

   事實(shí)上,PPP模式在醫(yī)療行業(yè)的應(yīng)用尚處于探索階段,在核心醫(yī)療服務(wù)運(yùn)營(yíng)、留存利潤(rùn)分配、社會(huì)資本回報(bào)等方面的障礙仍舊無(wú)法得到很好的解決,導(dǎo)致運(yùn)作方式較為單一。

   張強(qiáng)告訴記者:“交易結(jié)構(gòu)一般還是政府方和社會(huì)資本共同成立項(xiàng)目公司,具體出資比例等都是雙方談判,主要以社會(huì)資本出資為主。”

   在運(yùn)作方式方面,現(xiàn)階段主要分成三種模式:如果新建項(xiàng)目公司就采用BOT模式,即政府授予項(xiàng)目公司約定期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán),項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)醫(yī)院的設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè),資產(chǎn)維護(hù)、物業(yè)管理,少數(shù)涉及非核心醫(yī)療服務(wù),政府方(醫(yī)院作為事業(yè)單位)運(yùn)營(yíng)核心醫(yī)療資源。產(chǎn)權(quán)一般歸屬于政府,經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目公司移交項(xiàng)目資產(chǎn);而已經(jīng)建好了只運(yùn)營(yíng)采用TOT或者O&M模式,這種情況下就需要將項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司,面臨項(xiàng)目資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估問(wèn)題和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的程序性問(wèn)題,實(shí)際操作較為復(fù)雜。

   業(yè)內(nèi)人士看來(lái),在PPP模式運(yùn)營(yíng)下合作醫(yī)院的財(cái)務(wù)情況并不樂(lè)觀。例如,香港大學(xué)深圳醫(yī)院將醫(yī)院人員的聘用、器材引進(jìn)等事項(xiàng)委托香港大學(xué)成立的醫(yī)院管理層負(fù)責(zé),醫(yī)院?jiǎn)T工實(shí)行全員聘用制。按照協(xié)議約定,香港大學(xué)管理5年之后,醫(yī)院仍歸屬于深圳市的公立醫(yī)院,但政府將不再為醫(yī)院提供財(cái)政支持,醫(yī)院盈虧自負(fù)。截至目前,該醫(yī)院仍處于虧損狀態(tài)。

   張強(qiáng)表示,無(wú)論采用何種模式都需要注意的是資產(chǎn)權(quán)屬問(wèn)題,“比如只把特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司,還是把土地和固定資產(chǎn)都轉(zhuǎn)給項(xiàng)目公司,需要雙方協(xié)商約定。”但因醫(yī)院的特殊社會(huì)福利屬性,核心醫(yī)療服務(wù)根據(jù)相關(guān)規(guī)定需政府掌握,社會(huì)資本方的利潤(rùn)則主要由醫(yī)療服務(wù)收入、輔助服務(wù)收入、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用及物業(yè)管理費(fèi)三個(gè)部分構(gòu)成。

   “相對(duì)單一的運(yùn)營(yíng)模式,導(dǎo)致社會(huì)資本方獲利存在一定難度,遇到去年下半年資金收緊,因此有些原本在建或即將展開的項(xiàng)目出現(xiàn)了問(wèn)題。”張強(qiáng)總結(jié)道,此外國(guó)內(nèi)缺乏核心醫(yī)療服務(wù)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)資本,對(duì)于醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的全面放開也需要時(shí)間完善。

   法律的邊界

   這種尷尬的處境也表現(xiàn)在項(xiàng)目的落地實(shí)施上,一些PPP合作項(xiàng)目,由于地方政府換屆或關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)離,項(xiàng)目難以為繼成了爛尾項(xiàng)目。

   更為重要的是,部分醫(yī)院PPP項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范,公立醫(yī)院輸出人才和管理的同時(shí),在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中,較易觸及非法經(jīng)營(yíng)同類營(yíng)業(yè)的法律紅線。

   “所謂非法經(jīng)營(yíng)同類營(yíng)業(yè)罪,是指國(guó)家工作人員利用職務(wù)便利經(jīng)營(yíng)和本單位重合的公司企業(yè),這是職務(wù) 犯罪,要求主體是國(guó)家工作人員,多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的醫(yī)生不具備醫(yī)院管理職權(quán),也沒(méi)有利用職業(yè)技能以外的信息優(yōu)勢(shì)。”國(guó)浩(天津)律師事務(wù)所張永泉律師在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示,由于醫(yī)院涉及社會(huì)公眾利益,獲利是否合法、經(jīng)營(yíng)是否存在損害公共利益的情況,實(shí)際上并不好判斷。

   倘若院長(zhǎng)和醫(yī)生們聯(lián)手找來(lái)資本,投資入股醫(yī)院,就會(huì)導(dǎo)致作為社會(huì)福利性質(zhì)的醫(yī)院淪為賺錢工具。在張永泉看來(lái),醫(yī)生收取回扣,把前來(lái)就醫(yī)的患者引導(dǎo)到其他醫(yī)院,本身就是一種商業(yè)賄賂,譬如寧夏醫(yī)科大學(xué)總醫(yī)院管理層參股辦民營(yíng)醫(yī)院事件,就反映了配套法律體系的不完善。

   對(duì)于上述禁止公立醫(yī)院與社會(huì)資本合辦營(yíng)利性醫(yī)院的政策草案,北京陸道培血液病醫(yī)院執(zhí)行院長(zhǎng)李定綱在接受采訪時(shí)曾表示,國(guó)家出臺(tái)這個(gè)政策恰逢其時(shí),不然這樣的所謂合作其實(shí)是踐踏了公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。因此,中國(guó)的資本、醫(yī)療機(jī)構(gòu)(包括體制內(nèi)外),特別是幾百萬(wàn)醫(yī)生,必須經(jīng)歷一次大的陣痛、顛覆、變革,中國(guó)醫(yī)療新的格局才能形成。

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