農(nóng)村污水領(lǐng)域PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的思考

發(fā)布日期：2018-06-11來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 農(nóng)村污水領(lǐng)域PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的思考 習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)“建設(shè)社會主義新農(nóng)村要補(bǔ)農(nóng)村短板，因地制宜搞好農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治”，農(nóng)村生活污水治理無疑是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要一環(huán)，這也使得農(nóng)村污水治理近年來受到市場和業(yè)界的“熱捧”，但從已落地的農(nóng)村污水處理設(shè)施來看，很多都沒有正常運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效益。讓農(nóng)村污水處理設(shè)施真正的“轉(zhuǎn)”起來可能比“建”其本身可能更為重要，PPP模式的出現(xiàn)為構(gòu)建農(nóng)村污水處理的建管養(yǎng)一體化運(yùn)營管理模式提供了可能。

　　 一、農(nóng)村生活污水處理的特點(diǎn)

　　 農(nóng)村污水處理與城鎮(zhèn)污水處理有較大的不同，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　 1、缺乏價(jià)格形成機(jī)制

　　 城鎮(zhèn)污水處理是將污水處理費(fèi)攤?cè)胱詠硭畠r(jià)中，居民在繳納自來水費(fèi)時(shí)已經(jīng)包括了治污費(fèi)，這種作法既降低了收費(fèi)成本又可便于計(jì)量，較易為居民接受，但農(nóng)村污水處理缺乏類似收費(fèi)基礎(chǔ)。若采取直接向村民收取的方式，首先，需要建立一套收費(fèi)體系，收費(fèi)成本很高;其次，村民尚未形成“污染者付費(fèi)”意識，對收費(fèi)排斥情緒較大，收取率較低;最后，村民可承受的污水處理費(fèi)能力有限，無法完全實(shí)現(xiàn)“污染者付費(fèi)”。

　　 2、規(guī)模效益非常差

　　 第一，與城鎮(zhèn)污水處理廠動輒上萬噸以上的處理規(guī)模不同，農(nóng)村污水處理設(shè)施的處理規(guī)模大多數(shù)僅為幾百噸左右，無法形成規(guī)模效益。第二，農(nóng)村污水的污染面廣、設(shè)施分散，導(dǎo)致運(yùn)營管理成本很高，管理難度較大。第三，農(nóng)村污水易受農(nóng)藥、養(yǎng)殖業(yè)等污染物的影響導(dǎo)致進(jìn)水水質(zhì)較為復(fù)雜，無法按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理。

　　 3、管網(wǎng)優(yōu)先格外重要

　　 農(nóng)村污水管網(wǎng)的投資額和工程量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于污水處理設(shè)施的投資額和工程量，特別像龍巖等山區(qū)實(shí)施的農(nóng)村污水項(xiàng)目，由于地域較為分散，管網(wǎng)的工程量和施工難度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于污水處理廠。另外，管網(wǎng)鋪設(shè)情況直接決定了污水收集率，進(jìn)而影響廠區(qū)的運(yùn)營情況，很多地方實(shí)施的農(nóng)村污水處理項(xiàng)目出現(xiàn)“空運(yùn)轉(zhuǎn)”情形都是由于管網(wǎng)鋪設(shè)或管養(yǎng)不到位導(dǎo)致的。

　　 4、缺乏相應(yīng)的管理機(jī)制

　　 農(nóng)村污水處理的運(yùn)營維護(hù)往往交由村鎮(zhèn)一級負(fù)責(zé)，這樣導(dǎo)致的問題較為突出。首先，是人員問題，村鎮(zhèn)沒有配備專職人員負(fù)責(zé)污水處理設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)，往往由村鎮(zhèn)干部兼職，而村鎮(zhèn)的人員流動性又較大，這樣往往導(dǎo)致污水處理設(shè)施基本處于無人管理狀態(tài);其次，是技術(shù)支持問題，村鎮(zhèn)缺乏相應(yīng)的技術(shù)人員解決解決農(nóng)村污水處理運(yùn)營過程中遇到的專業(yè)問題;最后是污水收集率低的問題，村鎮(zhèn)管理污水處理設(shè)施沒有污水收集率方面的壓力，往往導(dǎo)致很多污水處理設(shè)施都處理“曬太陽”的情形。

　　 二、PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題

　　 1、明確合作內(nèi)容，合理共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

　　 城鎮(zhèn)污水處理往往是將廠網(wǎng)分開，管網(wǎng)由政府配套投入并運(yùn)營維護(hù)，污水處理廠由社會資本投資運(yùn)營維護(hù)。若農(nóng)村污水治理仍然參照此種模式，政府將會承擔(dān)污水收集風(fēng)險(xiǎn)，在農(nóng)村污水收集具有較大不確性的情況下，這無疑是加大了政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 為了合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，建議農(nóng)村污水處理PPP項(xiàng)目采取廠網(wǎng)一體化的模式，將污水收集風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會資本，由于污水處理越多，社會資本獲得的收益也越多，社會資本是有積極性和能力去承擔(dān)該部分風(fēng)險(xiǎn)。對政府來講，只需做好裁判員的角色，對社會資本按約定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，通過這種激勵相容機(jī)制和合理的共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)可切實(shí)提高項(xiàng)目的運(yùn)營水平。

　　 2、體量偏小問題

　　 農(nóng)村污水處理項(xiàng)目往往投資額較小，無法形成規(guī)模效益，也會由于社會資本的響應(yīng)程度較差導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)“物有所值”。

　　 為解決縣域內(nèi)農(nóng)村污水處理項(xiàng)目體量偏小的問題，建議由設(shè)區(qū)的市級的住建部門進(jìn)行統(tǒng)籌，將區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村污水處理項(xiàng)目進(jìn)行捆綁實(shí)施，整合新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目來形成規(guī)模效益，這與省住建廳、財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于鼓勵社會資本投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村生活污水處理PPP工程包的實(shí)施方案》中的相關(guān)要求也是吻合的。

　　 3、建立清晰的回報(bào)機(jī)制

　　 目前，農(nóng)村污水處理項(xiàng)目在無法建立“污染者付費(fèi)”的前提下，主要方向還是“政府購買服務(wù)”，根據(jù)財(cái)金[2014]156號文的要求，政府購買服務(wù)可按照項(xiàng)目的可用性、使用量和績效中的一個(gè)或多個(gè)要素組合付費(fèi)，城鎮(zhèn)污水處理大多是按污水處理量進(jìn)行付費(fèi)，農(nóng)村污水處理是否也應(yīng)該按污水處理量進(jìn)行付費(fèi)呢?

　　 城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目多數(shù)是將建設(shè)運(yùn)營成本等攤?cè)胛鬯幚韱蝺r(jià)并要求政府給予一定的保底量，但農(nóng)村污水處理項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營成本構(gòu)成與城鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目有較大不同，建議根據(jù)不同項(xiàng)目屬性及特點(diǎn)建立明確的回報(bào)機(jī)制，對于廠網(wǎng)一體化的PPP項(xiàng)目，管網(wǎng)部分的回報(bào)機(jī)制可按項(xiàng)目的可用性及績效進(jìn)行付費(fèi)，污水處理設(shè)施的回報(bào)機(jī)制應(yīng)根據(jù)投資額及處理規(guī)模后通過經(jīng)濟(jì)測算后確定。若污水處理設(shè)施規(guī)模偏小，按污水處理量進(jìn)行付費(fèi)，可能導(dǎo)致污水處理單價(jià)過高，特別是政府對污水處理量進(jìn)行保底的情況下可能導(dǎo)致政府承擔(dān)過多的付費(fèi)，建議此種情況下可按項(xiàng)目的可用性和績效進(jìn)行付費(fèi);若污水處理設(shè)施規(guī)模較大，經(jīng)測算后污水處理單價(jià)處理正常水平(如1元/噸~2元/噸)，在污水收集風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁社會資本的前提下，可按污水處理量進(jìn)行付費(fèi)。

　　 4、明確合理的績效考核方案

　　 績效考核方案直接決定了農(nóng)村生活污水處理PPP項(xiàng)目的運(yùn)營效果，方案制訂得優(yōu)劣會決定項(xiàng)目的成敗，對于廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目，應(yīng)建立從污水收集到污水處理全過程績效考核標(biāo)準(zhǔn)。

　　 除設(shè)定出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)這一結(jié)果導(dǎo)向的考核指標(biāo)外，還應(yīng)該建立過程導(dǎo)向的考核指標(biāo)，針對農(nóng)村生活污水運(yùn)營管理的特點(diǎn)，從污水收集、管網(wǎng)維護(hù)、設(shè)備管理、人員情況、排查檢查、安全管理、形象管理等一系列的過程管理都納入考核范圍，確保污水處理設(shè)施及管網(wǎng)的運(yùn)營維護(hù)不流于形式，特別是最近住建部發(fā)布的《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)》給農(nóng)村污水處理的建設(shè)運(yùn)營都提供了新的要求和標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)了這方面技術(shù)空白。

　　 三、項(xiàng)目實(shí)施過程中的一點(diǎn)建議

　　 結(jié)合筆者參與實(shí)施的龍巖市四個(gè)縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目過程中的一些體會，對農(nóng)村污水處理實(shí)施過程中頂層設(shè)計(jì)及政府優(yōu)化提出自己的一點(diǎn)建議。

　　 1、因地制宜的選擇項(xiàng)目的技術(shù)路線

　　 技術(shù)路線屬于項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，其重要性不言而喻，技術(shù)路線往往一旦確定后在項(xiàng)目建設(shè)階段就很難改變，但是我們在實(shí)施項(xiàng)目的過程中發(fā)現(xiàn)有很多地方政府在可行性研究階段不重視技術(shù)路線的選擇和論證，不管進(jìn)水水質(zhì)、選址、處理規(guī)模和周邊環(huán)境等因素如何，均選擇同一的處理技術(shù)，沒有因地制宜的選擇處理工藝技術(shù)。這樣導(dǎo)致不僅增加項(xiàng)目的投資額，而且運(yùn)營效果也不理想。建議政府在可行性研究階段重視對技術(shù)路線的選擇，合理確定工藝技術(shù)、處理規(guī)模和項(xiàng)目選址，也可以發(fā)揮社會資本的積極性，由社會資本以建議書形式向政府提交技術(shù)方案，由政府擇優(yōu)選擇。

　　 2、簡化項(xiàng)目的前期審批流程

　　 相比傳統(tǒng)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，農(nóng)村污水處理項(xiàng)目都屬于小項(xiàng)目，若每個(gè)項(xiàng)目都獨(dú)立立項(xiàng)審批，會導(dǎo)致項(xiàng)目的前期費(fèi)用非常高，像筆者實(shí)施的龍巖市四個(gè)縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目涉及33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)項(xiàng)目，前期均按每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行立項(xiàng)目審批，有些子項(xiàng)目的可研報(bào)告、環(huán)評、水保等相關(guān)前期費(fèi)用約點(diǎn)項(xiàng)目總投資的20%以上。另外，單獨(dú)立項(xiàng)審批也會導(dǎo)致政府方的行政審批成本加大和項(xiàng)目公司的管理成本增加。建議對于捆綁打包的農(nóng)村生活污水處理PPP項(xiàng)目可采用一次性申報(bào)，一次性審查審批的辦法，切實(shí)降低前期費(fèi)用，提高審批效率。

　　 3、落實(shí)PPP項(xiàng)目的用地政策

　　 農(nóng)村污水處理項(xiàng)目屬于環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施用地，符合《劃撥用地目錄》的要求，但筆者在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，地方政府往往以企業(yè)的所有制形式作為是否劃撥土地的條件，這往往導(dǎo)致無法辦理用地審批手續(xù)，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的建設(shè)和融資環(huán)節(jié)，建議政府嚴(yán)格落實(shí)《福建省國土資源廳關(guān)于保障PPP項(xiàng)目建設(shè)用地的意見》(閩國土資綜[2015]379號)中的相關(guān)用地政策，保障農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目用地。

　　 (作者簡介：張敏 福建省招標(biāo)采購集團(tuán)PPP咨詢中心項(xiàng)目經(jīng)理、福建省財(cái)政廳入庫PPP專家)

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