規(guī)范操作PPP項目不存在隱性債務(wù)風(fēng)險

發(fā)布日期：2018-07-06來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 截至2018年3月末，全國PPP綜合信息平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項目共計13141個，總投資額17.6萬億元。然而，對于PPP項目投資形成的巨額固定資產(chǎn)，如何進(jìn)行會計、統(tǒng)計處理，目前尚無政策規(guī)定。在現(xiàn)行會計政策下，PPP固定資產(chǎn)既不記入政府資產(chǎn)負(fù)債表，也不記入社會資本或項目公司的賬戶，出現(xiàn)了所謂的PPP“孤兒資產(chǎn)”問題。在實踐中，對于PPP是否形成政府債務(wù)以及PPP對政府中長期預(yù)算構(gòu)成哪些影響等問題，也存在較大爭議。如何借鑒國際經(jīng)驗、結(jié)合我國實際，深入探究PPP與政府預(yù)算及債務(wù)的內(nèi)在邏輯關(guān)系，藉此建立健全PPP財政風(fēng)險監(jiān)管機(jī)制，繼而促進(jìn)PPP市場的規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展，是理論界與實務(wù)界面臨的一項重大課題。

　　 中國財政科學(xué)研究院PPP所日前舉辦第四期PPP沙龍，對PPP項目政府支出責(zé)任與政府債務(wù)的關(guān)系展開了深入研討。會議認(rèn)為，PPP項目的政府支出責(zé)任不同于政府債務(wù)，規(guī)范操作的PPP項目即使形成政府支出責(zé)任，風(fēng)險也可防可控，不存在隱性債務(wù)風(fēng)險。隨著PPP立法工作的推進(jìn)以及PPP操作方式、管理方法等方面的逐步完善，PPP必將迎來更加科學(xué)、更加規(guī)范、更可持續(xù)的發(fā)展機(jī)遇。

　　 PPP支出責(zé)任不應(yīng)是政府債務(wù)

　　 國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員孟春認(rèn)為，PPP支出責(zé)任不同于政府債務(wù)和負(fù)債，規(guī)范的PPP項目不涉及隱性債務(wù)。他說，根據(jù)《地方政府債務(wù)風(fēng)險分類處置指南》《地方政府轉(zhuǎn)向債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《國際會計準(zhǔn)則第37號-準(zhǔn)備、或有負(fù)債和或有資產(chǎn)》《政府會計準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》，PPP支出責(zé)任不屬于上述政策文件明確的地方政府債務(wù)范疇。同時，隱性債務(wù)一般認(rèn)為是未納入預(yù)算管理、最終需要政府承擔(dān)的債務(wù)，而規(guī)范的PPP項目合同中財政支出責(zé)任與預(yù)算管理銜接，不涉及“隱性”。此外，《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本（PPP）綜合信息平臺運行的通知》規(guī)定未納入綜合信息平臺庫的項目，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。

　　 中央財經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院院長曹富國認(rèn)為，PPP支出責(zé)任不應(yīng)該是政府債務(wù)，PPP模式也顯著區(qū)別于傳統(tǒng)的政府采購。在PPP模式下，政府與社會資本之間是一種長期的契約關(guān)系。合同長期性導(dǎo)致合同履約及支付風(fēng)險的客觀性，而合同的長期性與政府預(yù)算的規(guī)劃時限性之間的不匹配，更會加重社會資本和金融機(jī)構(gòu)對政府履行支付責(zé)任的不安和焦慮。

　　 他建議，可嘗試引入對政府履行支出責(zé)任的擔(dān)保機(jī)制，以解決契約的不確定性問題，增強(qiáng)社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與的信心。此外，第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)對政府長期履約能力的科學(xué)獨立判斷，有利于提升PPP項目的規(guī)范化和科學(xué)化水平。那么，什么樣的PPP項目可能引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險？孟春認(rèn)為，一類為大幅突破10%財政承受能力紅線的項目；另一類為政府對社會資本約定固定回報、回購安排以及不包含實質(zhì)性運營內(nèi)容的項目。

　　 “引發(fā)PPP項目風(fēng)險的主要原因，包括‘一方案兩論證’安全閥作用不夠、風(fēng)險管理不到位以及績效管理不嚴(yán)格等。”孟春表示，在PPP項目運作過程中要不忘初心、規(guī)范管理和創(chuàng)新發(fā)展，具體要做到堅持問題導(dǎo)向，推動規(guī)章立制；抓好制度執(zhí)行，嚴(yán)格追究責(zé)任；抓緊標(biāo)準(zhǔn)研究，形成管理閉環(huán)；提高監(jiān)管能力，提升服務(wù)水平。曹富國認(rèn)為，嚴(yán)格規(guī)范PPP是件好事，但應(yīng)在中央防范化解風(fēng)險的框架下不斷完善相關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)謀發(fā)展的目的。比如，一些財力充裕、PPP業(yè)績良好的地區(qū)，反而會出現(xiàn)過早觸及10%紅線而無法再推廣PPP模式的情況。

　　 從民商法和會計角度區(qū)別看待債務(wù)與負(fù)債

　　 “在討論PPP項目政府支出責(zé)任與政府債務(wù)的關(guān)系之前，應(yīng)厘清什么是債務(wù)，什么是隱性債務(wù)，什么是負(fù)債。”北京國家會計學(xué)院教授崔志娟認(rèn)為，債務(wù)不同于負(fù)債，債務(wù)是基于經(jīng)濟(jì)合同的約定，體現(xiàn)一項債權(quán)債務(wù)關(guān)系，PPP項目是對項目公司未來提供公共服務(wù)的支出約定。規(guī)范的PPP不應(yīng)該是一項政府債務(wù)，因為PPP合同簽約時采購的社會資本當(dāng)時并未提供服務(wù)。而負(fù)債是一個會計概念，是與資產(chǎn)形成相關(guān)的概念

　　 她表示，新的政府會計準(zhǔn)則對于政府資產(chǎn)的概念界定有了新的變化，增加了公共物品的服務(wù)潛力確認(rèn)條件，也就是提供的一項公共資產(chǎn)若沒有形成服務(wù)潛力，也就不能確認(rèn)為資產(chǎn)。理論上講，PPP項目需要提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，若公共基礎(chǔ)設(shè)施未達(dá)到資產(chǎn)確認(rèn)條件，也就無法確認(rèn)負(fù)債。負(fù)債是基于過去經(jīng)濟(jì)事項形成的一項現(xiàn)時義務(wù)，PPP項目是否能夠成為負(fù)債要看其是否形成現(xiàn)時義務(wù)?？冃ё鳛檎С鲐?zé)任的判斷依據(jù)，是未來財政支出額度的前置條件，未來財政支出責(zé)任的確認(rèn)適用于民商法，因為需要在PPP合同中約定；在合同中不能體現(xiàn)固定回報、明股實債等不當(dāng)約定，若出現(xiàn)相關(guān)不當(dāng)約定，則會形成政府的隱性債務(wù)。

　　 此外，對于目前有些地方財政承受能力超過10%的情況，崔志娟認(rèn)為，10%的紅線僅僅是未來財政支出的基本約束性規(guī)定，是否形成債務(wù)風(fēng)險，關(guān)鍵在于未來是否能夠有可持續(xù)的財力支付。10%的數(shù)字本身意義不大，因為過度樂觀預(yù)測一般公共預(yù)算收入、不恰當(dāng)使用政府性基金預(yù)算等情況，都會產(chǎn)生隱性債務(wù)。

　　 PPP資產(chǎn)的確認(rèn)可借鑒國際通行做法

　　 從PPP項目政府主體會計處理的角度，中國財政科學(xué)研究院研究生院教研中心副主任韓曉明探討了如何看待PPP政府支出責(zé)任和政府債務(wù)的關(guān)系，包括PPP模式下的資產(chǎn)、負(fù)債的會計確認(rèn)、計量以及政府支出責(zé)任應(yīng)該在財務(wù)報表上如何體現(xiàn)等問題。

　　 她認(rèn)為，國內(nèi)現(xiàn)有的PPP項目政府主體會計處理方法、法規(guī)尚不完善，未能充分反映PPP項目的長期性、周期性以及資產(chǎn)龐大等特征，從而可能導(dǎo)致PPP項目債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生。應(yīng)當(dāng)積極借鑒國際通行做法，具體參照《國際財務(wù)報告解釋12號》（規(guī)范運營方，IFRIC12）和《國際公共部門財務(wù)報告第32號》（規(guī)范授予方，IPSAS32）的會計處理方法，以授予方是否具有控制權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)對PPP項目入賬進(jìn)行判斷，即依據(jù)資產(chǎn)控制權(quán)的歸屬確定資產(chǎn)的確認(rèn)，誰擁有控制權(quán)，誰確認(rèn)資產(chǎn)。具體來說，對控制權(quán)的判斷取決于兩個條件：一是在服務(wù)內(nèi)容的確定、服務(wù)對象的選擇以及服務(wù)價格的調(diào)整方面，授予人能夠?qū)\營方實施控制或監(jiān)管；二是授予人在服務(wù)特許協(xié)議結(jié)束時可以通過所有權(quán)、受益權(quán)或者其他方式對項目設(shè)施的重大剩余權(quán)益加以控制，或者資產(chǎn)的整個壽命周期都將用于該項服務(wù)特許協(xié)議安排。只要滿足上述兩個條件，授予方就應(yīng)該將PPP項目確認(rèn)為自己的資產(chǎn)。

　　 針對負(fù)債的會計處理，韓曉明認(rèn)為，依據(jù)IFRIC12、IPSAS32關(guān)于特許服務(wù)協(xié)議的規(guī)定，PPP支出責(zé)任應(yīng)該歸屬于負(fù)債。如果是政府付費，可在會計科目中確認(rèn)為金融負(fù)債，計入長期應(yīng)付款科目，由政府以現(xiàn)金為主的方式償還負(fù)債；如果是使用者付費，可視為政府將特許經(jīng)營權(quán)授予給社會資本方。鑒于政府對資產(chǎn)通常具有較強(qiáng)的控制權(quán)，可根據(jù)國際慣例，確認(rèn)為一種履約義務(wù)，類似于現(xiàn)有會計科目中的或有負(fù)債，但能否確認(rèn)為或有負(fù)債或者是否需要設(shè)立專門的負(fù)債科目，還有待進(jìn)一步探討。

　　 她認(rèn)為，不管技術(shù)層面如何處理，PPP所有的資產(chǎn)及債務(wù)都應(yīng)體現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負(fù)債表中，以便社會資本方對政府的運營情況、履約責(zé)任、財政可承受能力和財政可持續(xù)運營能力等進(jìn)行綜合判斷。

　　 在政府資產(chǎn)負(fù)債管理框架下的PPP才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)

　　 中國社會科學(xué)院大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與財政投融資研究中心主任吉富星認(rèn)為，現(xiàn)有政府債務(wù)是依據(jù)預(yù)算法約定的現(xiàn)時義務(wù)，是顯性、法定的范疇；隱性債務(wù)主要是推定的、或有的債務(wù)。支出責(zé)任是履行事權(quán)的支出或財政承諾等，與債務(wù)有關(guān)聯(lián)但不等同。縱觀國外PPP發(fā)展經(jīng)驗，暫不考慮其他意義，PPP就是通過表外融資來突破政府預(yù)算的工具，所以，總體規(guī)模都不能太大，在政府的資產(chǎn)負(fù)債管理框架或報表披露下去做PPP才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。PPP是否引發(fā)隱性債務(wù)，不應(yīng)囿于績效、預(yù)算、載體等技術(shù)層面，而應(yīng)基于“實質(zhì)”進(jìn)行穿透識別。比如，無實質(zhì)運營內(nèi)容、政府付費類PPP項目可能會演變?yōu)樽兿嗯e債，很大程度上衍生政府隱性債務(wù)。但目前難點在于存量大、標(biāo)準(zhǔn)不一、質(zhì)量參差不齊，需要緩釋風(fēng)險、防范項目退庫等衍生風(fēng)險，后續(xù)PPP管理應(yīng)盡量統(tǒng)一化、規(guī)范化。10%的財政承受能力紅線只具有參考意義，不具有普適性，仍是償債率范疇。

　　 他認(rèn)為，PPP僅是財政支出的補充，大體屬于政府表外融資，多數(shù)項目形成的是政府廣義負(fù)債，應(yīng)防范“孤兒資產(chǎn)”、脫離政府預(yù)算管控，應(yīng)將所有投資項目或資本項目統(tǒng)籌起來論證財政承受能力。PPP自身并不具備化解債務(wù)的功能，只能通過效率提升來降低成本，減輕政府債務(wù)壓力。因此，PPP項目成功與否的關(guān)鍵在于微觀層面關(guān)注效率、宏觀層面聚焦治理，應(yīng)該通過加強(qiáng)契約精神、硬化預(yù)算、強(qiáng)化資產(chǎn)負(fù)債管理來解決社會資本后顧之憂、提高公共服務(wù)效能。

　　 中國宏泰發(fā)展集團(tuán)副總裁李士宗提出，業(yè)內(nèi)當(dāng)前爭議的焦點主要集中在對債務(wù)、負(fù)債、政府債務(wù)、政府信用債務(wù)、隱性債務(wù)、廣義債務(wù)等概念的交叉討論，因而產(chǎn)生了模糊不清的問題，但對政府支出責(zé)任不是政府債務(wù)這一觀點是相對統(tǒng)一的。財政等相關(guān)部門應(yīng)該對PPP政府支出責(zé)任從廣義和狹義兩方面進(jìn)行界定，逐步使政府支出責(zé)任、政府債務(wù)、預(yù)算管理朝更加透明化、清晰化的方向轉(zhuǎn)變。

　　 中國財政科學(xué)研究院PPP所所長彭程認(rèn)為，從宏觀層面來看，PPP不失為公共產(chǎn)品投融資、公共治理改革、政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段，在利益共享、風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制下，目前還少有其他替代性的更優(yōu)模式。當(dāng)然，PPP模式應(yīng)與其他投資、建設(shè)模式及財政金融工具統(tǒng)籌使用。他認(rèn)為，有支出責(zé)任不代表一定就有風(fēng)險，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)品質(zhì)的提升，能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，增強(qiáng)地方財力，如果在全生命周期內(nèi)能保持地方財政收支平衡，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和投資環(huán)境，同樣也不違背PPP模式的本義。10%財政承受能力上限的設(shè)置對控制PPP總規(guī)模、防范財政風(fēng)險具有積極意義，未來可針對不同地區(qū)的實際情況進(jìn)一步完善和優(yōu)化。

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