PPP項(xiàng)目與現(xiàn)有法律制度的沖突

發(fā)布日期：2015-11-19來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 當(dāng)前，盡管財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)不斷出臺(tái)PPP新政策，但筆者通過(guò)以往操作實(shí)踐注意到，PPP項(xiàng)目與現(xiàn)有中國(guó)法律制度的多方面沖突問(wèn)題，仍未得到有效的解決，社會(huì)投資人在項(xiàng)目的運(yùn)作中處境尷尬。

　　 1與土地制度的沖突

　　 依照現(xiàn)行土地政策，土地使用權(quán)的獲得包括無(wú)償劃撥、有償出讓等方式。有償出讓方式又可細(xì)分為招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌和協(xié)議出讓?zhuān)槍?duì)工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，法律硬性規(guī)定采用招拍掛公開(kāi)出讓土地使用權(quán)方式。

　　 針對(duì)含經(jīng)營(yíng)性的PPP項(xiàng)目，若依照中國(guó)目前的土地制度，極有可能出現(xiàn)政府一方面通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、直接授予等方式選擇PPP項(xiàng)目社會(huì)投資人，另一方面又不得不通過(guò)招拍掛公開(kāi)方式出讓PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性用地，從而造成社會(huì)投資人雖中標(biāo)PPP項(xiàng)目卻無(wú)法獲得所需的土地使用權(quán)。這種沖突在軌道交通和沿線(xiàn)土地綜合一體開(kāi)發(fā)的PPP項(xiàng)目中表現(xiàn)尤為明顯。

　　 2與稅收制度的沖突

　　 地方政府在一些PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件或與社會(huì)投資人簽訂的投資協(xié)議中承諾某些稅收優(yōu)惠政策，但由于稅務(wù)主管部門(mén)實(shí)行中央、省、市、縣的垂直領(lǐng)導(dǎo)且稅收優(yōu)惠承諾缺乏稅收制度法律層面的支持，在實(shí)踐中稅收優(yōu)惠政策常常不被稅務(wù)主管部門(mén)接受。在筆者提供法律服務(wù)的某一體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目中，就出現(xiàn)了地方稅務(wù)部門(mén)拒絕接受政府關(guān)于項(xiàng)目免征土地增值稅的承諾，而要求社會(huì)投資人繳稅的情況。

　　 這個(gè)沖突造成政府承諾的稅收優(yōu)惠條件成了“紙上畫(huà)餅”。這不僅大大打擊社會(huì)投資人的投資熱情和對(duì)當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境的信心，而且嚴(yán)重影響了政府的誠(chéng)信。

　　 3與價(jià)格制度的沖突

　　 社會(huì)投資人投資的BOT項(xiàng)目中運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的收益為社會(huì)投資人的核心收入來(lái)源，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)價(jià)格的制定和調(diào)整方式直接影響社會(huì)投資人的投資回報(bào)。但對(duì)于直接關(guān)系到社會(huì)公共利益的BOT項(xiàng)目，比如軌道交通、高速公路等道路基礎(chǔ)設(shè)施和污水處理等項(xiàng)目，其定價(jià)和調(diào)整必須經(jīng)地方政府和物價(jià)部門(mén)批準(zhǔn)確定，社會(huì)投資人在決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)自主權(quán)非常小，處于弱勢(shì)地位，難以根據(jù)運(yùn)營(yíng)成本或市場(chǎng)供求變化自行及時(shí)調(diào)整，并且由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的期限較長(zhǎng)，一旦確定便在一個(gè)固定時(shí)期內(nèi)無(wú)法進(jìn)行調(diào)整，將在一定程度上影響社會(huì)投資人的營(yíng)運(yùn)收入。

　　 較為典型的案例是北京地鐵四號(hào)線(xiàn)。其項(xiàng)目合同約定運(yùn)營(yíng)票價(jià)實(shí)行政府定價(jià)管理，采用計(jì)程票制。在特許期內(nèi)，北京市政府根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、本著同網(wǎng)同價(jià)的原則，制定并頒布四號(hào)線(xiàn)運(yùn)營(yíng)票價(jià)政策，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)調(diào)整票價(jià)。而實(shí)際情況是，四號(hào)線(xiàn)開(kāi)通五年多以后，運(yùn)營(yíng)票價(jià)方才由單一票價(jià)調(diào)整為階梯票價(jià)，告別2元隨便坐的時(shí)代。

　　 4與國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的沖突

　　 BT投融資模式下的回購(gòu)分為資產(chǎn)回購(gòu)和股權(quán)回購(gòu)兩種。在全部項(xiàng)目投資均由投資人負(fù)責(zé)的BT項(xiàng)目中，通常以資產(chǎn)回購(gòu)的方式進(jìn)行(或回購(gòu)100%的股權(quán))，但在投資人投資只占其中一部分的項(xiàng)目中，回購(gòu)則只能以股權(quán)回購(gòu)的方式體現(xiàn)，但此種情況，應(yīng)未改變BT投融資的本質(zhì)特征。

　　 根據(jù)《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有股權(quán)的性質(zhì)一樣，都為國(guó)有產(chǎn)權(quán)。按規(guī)定，兩者的轉(zhuǎn)讓都應(yīng)通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易所掛牌轉(zhuǎn)讓。如果說(shuō)實(shí)踐中從監(jiān)管部門(mén)到業(yè)內(nèi)，大家都認(rèn)可了BT項(xiàng)目在以資產(chǎn)方式進(jìn)行回購(gòu)中可以突破現(xiàn)有規(guī)定不通過(guò)掛牌轉(zhuǎn)讓的話(huà)，應(yīng)該也可以接受在以股權(quán)方式進(jìn)行回購(gòu)時(shí)無(wú)須進(jìn)場(chǎng)掛牌轉(zhuǎn)讓。事實(shí)上，在直接按雙方約定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，并不存在國(guó)有資產(chǎn)流失和國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓暗箱操作的問(wèn)題。而掛牌方式無(wú)法真實(shí)反映投資人股權(quán)投資的全部回報(bào)，因?yàn)樵贐T項(xiàng)目中，股權(quán)投資回報(bào)的絕大部分，是通過(guò)施工利潤(rùn)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

　　 因此，BT項(xiàng)目中的股權(quán)回購(gòu)與通常意義上單純的股權(quán)回購(gòu)存在很大差異。以股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款的支付為例，實(shí)踐中BT項(xiàng)目的股權(quán)回購(gòu)款通常在工程交工驗(yàn)收后的3到5年內(nèi)付清;有些項(xiàng)目甚至在股權(quán)回購(gòu)前的建設(shè)期即開(kāi)始償還利息部分。凡此種種，都與《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》所要求的一年內(nèi)付清全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款大相徑庭。如果硬套進(jìn)場(chǎng)掛牌的要求，勢(shì)必削足適履，采用陰陽(yáng)合同委曲求全，實(shí)際上也違反了現(xiàn)有規(guī)定，還給項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)極大不便。

　　 除上述四種沖突外，在立項(xiàng)、預(yù)算制度、政府采購(gòu)制度、招投標(biāo)制度、擔(dān)保制度等亦存在沖突，期望相關(guān)立法部門(mén)將來(lái)制定法律效力層級(jí)更高的PPP規(guī)定，并能夠綜合考慮PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，有效將其與現(xiàn)有法律制度進(jìn)行銜接，避免各方在實(shí)施過(guò)程中面對(duì)諸多沖突而無(wú)所適從。

　　 作者：苗娟

　　 轉(zhuǎn)自：中倫律師事務(wù)所

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