PPP重磅利好：“財(cái)金[2016]32號(hào)文”簡(jiǎn)評(píng)

發(fā)布日期：2016-05-31來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 5月30日，PPP人的朋友圈被財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知》(“財(cái)金32號(hào)文”)刷屏了。此文內(nèi)容并不復(fù)雜，但是其中透露出來(lái)的信息卻非常值得關(guān)注。下面，我們對(duì)其進(jìn)行逐條剖析。

　　 關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知

　　 財(cái)金[2016]32號(hào)

　　 各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳(局)、發(fā)展改革委，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局、發(fā)展改革委：

　　 P3帶路評(píng)：此文發(fā)各省區(qū)市財(cái)政及發(fā)改部門(mén)。

　　 《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))和《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))出臺(tái)實(shí)施以來(lái)，各地認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，大力推廣政府和社會(huì)資本合作模式(Public-PrivatePartnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)，取得了一定成效。為進(jìn)一步做好PPP有關(guān)工作，現(xiàn)通知如下：

　　 P3帶路評(píng)：如此前觀察，國(guó)發(fā)60號(hào)文和國(guó)辦發(fā)42號(hào)文是PPP模式在中央層面的政策依據(jù)和來(lái)源，是PPP模式現(xiàn)有的頂層設(shè)計(jì)。

　　 一、穩(wěn)妥有序推進(jìn)PPP工作

　　 各地要進(jìn)一步加強(qiáng)輿論宣傳力度，引導(dǎo)各界樹(shù)立正確的理念認(rèn)識(shí)，制訂切合實(shí)際的工作目標(biāo)，建立科學(xué)合理的工作預(yù)期，積極穩(wěn)妥地鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，切實(shí)推動(dòng)PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。

　　 P3帶路評(píng)：“穩(wěn)妥有序”的呼吁擺在最前列，說(shuō)明兩大部委對(duì)PPP工作目前的狀態(tài)達(dá)成共識(shí)，那就是熱情有余，而穩(wěn)妥不足。“切合實(shí)際”的目標(biāo)和預(yù)期，對(duì)于給PPP去火降溫，保持其“持續(xù)健康發(fā)展”是很有必要的。

　　 二、進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合

　　 各地要進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，積極推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作順利實(shí)施。對(duì)于涉及多部門(mén)職能的政策，要聯(lián)合發(fā)文;對(duì)于僅涉及本部門(mén)的政策，出臺(tái)前要充分征求其他部門(mén)意見(jiàn)，確保政令統(tǒng)一、政策協(xié)同、組織高效、精準(zhǔn)發(fā)力。

　　 P3帶路評(píng)：“政出多門(mén)”是很多事情做不好的重要原因，PPP同樣也面臨這一問(wèn)題，甚至更為嚴(yán)重。在實(shí)操層面，地方政府和社會(huì)資本為政令不一所苦久矣!兩大部委能夠直面這一問(wèn)題，并聯(lián)手發(fā)出“協(xié)調(diào)配合”、“政令統(tǒng)一”和“政策協(xié)同”的號(hào)令，實(shí)屬不易，值得點(diǎn)贊!但是，方向和原則只是理念，實(shí)踐層面的落實(shí)才是真正吃力的地方，盲目樂(lè)觀尚不可取。

　　 三、扎實(shí)做好PPP項(xiàng)目前期工作

　　 要加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究，充分論證、科學(xué)決策，確保合理有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。項(xiàng)目決策后，選擇條件成熟、適合采用PPP模式的項(xiàng)目，依法選擇社會(huì)資本方，加快前期工作。

　　 P3帶路評(píng)：前期工作只明確提及“項(xiàng)目可行性研究”，而未痛快點(diǎn)出目前已被各方廣泛應(yīng)用的“兩個(gè)論證”，其中似有深意，值得玩味。

　　 四、建立完善合理的投資回報(bào)機(jī)制

　　 各地要通過(guò)合理確定價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)年限，確保政府補(bǔ)貼適度，防范中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。要通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源配置、合適的融資模式等，降低融資成本，提高資金使用效率。要充分挖掘PPP項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)的商業(yè)價(jià)值，鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新管理模式，提高運(yùn)營(yíng)效率，降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目收益。要建立動(dòng)態(tài)可調(diào)整的投資回報(bào)機(jī)制，根據(jù)條件、環(huán)境等變化及時(shí)調(diào)整完善，防范政府過(guò)度讓利。

　　 P3帶路評(píng)：此條標(biāo)題雖為“投資回報(bào)”，其實(shí)重點(diǎn)在于“合理”二字，所以強(qiáng)調(diào)價(jià)費(fèi)及年限合理，政府補(bǔ)貼必須適度，不可“過(guò)度讓利”，以“防范中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑，具體有以下幾條：其一，資源配置;二、融資有道;三、運(yùn)營(yíng)有術(shù);四、動(dòng)態(tài)可調(diào)的投資回報(bào)機(jī)制(落腳點(diǎn)在防范政府過(guò)度讓利上)?？紤]到“資源配置”在現(xiàn)行法律框架下所受到的約束，我理解這一條雖然點(diǎn)題“投資回報(bào)”，但更多是在考慮政府風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)社會(huì)資本則重在鼓勵(lì):) 有鑒于目前PPP市場(chǎng)上地方政府盲目圈錢(qián)、央企熱衷圈地的現(xiàn)實(shí)情況，此條內(nèi)容也在一定程度上反映出高層對(duì)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的斟酌與考量。比較遺憾的是，如何增強(qiáng)地方政府履約意愿及能力一事未被同時(shí)提及，而這已被事實(shí)證明為中國(guó)PPP模式的最大軟肋之一。

　　 五、著力提高PPP項(xiàng)目融資效率

　　 各地要與中國(guó)PPP融資支持基金積極做好項(xiàng)目對(duì)接，推動(dòng)中央和地方聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資環(huán)境，降低融資成本。要堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過(guò)高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過(guò)固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。

　　 P3帶路評(píng)：首先，“中國(guó)PPP融資支持基金”由財(cái)政部聯(lián)合國(guó)內(nèi)十大金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立，總規(guī)模1800億元。據(jù)財(cái)政部，該基金將作為社會(huì)資本方重點(diǎn)支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。但從實(shí)操層面來(lái)看，該基金如果是作為社會(huì)資本方，如何合法合規(guī)地通過(guò)現(xiàn)有的社會(huì)資本遴選程序，以及如何確定其投資回報(bào)的機(jī)制，仍然有霧里看花的感覺(jué)。其次，“固定回報(bào)”和“明股實(shí)債”這對(duì)難兄難弟再次被點(diǎn)名，恰恰說(shuō)明這種“變相融資”的方式在市場(chǎng)里的應(yīng)用熱度。但需要注意的是，對(duì)于“固定回報(bào)”和“明股實(shí)債”的邊界及特征若無(wú)明晰界定，則類(lèi)似于對(duì)“保底水量”之類(lèi)合理商業(yè)安排發(fā)生誤傷的情況必然無(wú)法杜絕。至于對(duì)“明股實(shí)債”的一概封殺，則以當(dāng)前情勢(shì)論，必將在很大程度上堵塞財(cái)務(wù)投資人進(jìn)入PPP項(xiàng)目的通道。這難道是兩大部委的本意么?如否，則還望斟酌啊。

　　 六、強(qiáng)化監(jiān)督管理

　　 各地要對(duì)PPP項(xiàng)目有關(guān)執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范等進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，并依法加強(qiáng)項(xiàng)目合同審核與管理，加強(qiáng)成本監(jiān)督審查。要杜絕固定回報(bào)和變相融資安排，在保障社會(huì)資本獲得合理收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

　　 P3帶路評(píng)：首先，從監(jiān)督管理的角度，再次劍指“固定回報(bào)”和“變相融資安排”，看來(lái)它倆是難逃此劫了。具體如何，從近期國(guó)務(wù)院組織的PPP項(xiàng)目督查的結(jié)果之中也許可見(jiàn)端倪。其次，提到項(xiàng)目合同審核與成本監(jiān)審，說(shuō)明主管部門(mén)對(duì)PPP的理解和關(guān)注重點(diǎn)均趨于深化，而不再浮于表面。但是，執(zhí)行層面能否跟上，實(shí)際上還是很成問(wèn)題的。在這方面，專(zhuān)業(yè)服務(wù)外包其實(shí)才是答案，以合理的價(jià)格聘請(qǐng)合格的第三方機(jī)構(gòu)(財(cái)務(wù)、法律和項(xiàng)目管理)絕對(duì)要比政府自行監(jiān)管要靠譜得多。

　　 七、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)

　　 要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息的及時(shí)發(fā)布與投資需求的有效對(duì)接，推動(dòng)市場(chǎng)信息對(duì)稱(chēng)和充分公平競(jìng)爭(zhēng)。要依法及時(shí)、充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、招標(biāo)投標(biāo)、采購(gòu)文件、項(xiàng)目合同、工程進(jìn)展、運(yùn)營(yíng)績(jī)效等相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，維護(hù)公共利益。

　　 P3帶路評(píng)：杜絕暗箱操作和私相授受，信息公開(kāi)無(wú)疑是個(gè)好辦法，但是配套措施也需跟上。具體建議可以參見(jiàn)本公眾號(hào)的舊文——PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的五要五不要。

　　 財(cái)政部 發(fā)展改革委

　　 2016年5月28日

　　 綜合來(lái)看，財(cái)金32號(hào)文不僅僅是發(fā)財(cái)雙雄就PPP工作的“政令統(tǒng)一”和“政策協(xié)同”作出的一次積極努力，同時(shí)也是中央部委層面為給PPP 的虛火降溫，而向市場(chǎng)上大行其道的各類(lèi)“偽PPP”發(fā)出的一道戰(zhàn)斗檄文。

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