李克強(qiáng)定調(diào)PPP領(lǐng)域兩法合一 國務(wù)院法制辦牽頭

發(fā)布日期：2016-07-13來源：一財(cái)網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　困擾外界的政府和社會(huì)資本合作(PPP)領(lǐng)域的兩部正在起草的法律，終于被明確合二為一。

　　7 月7日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，聽取PPP模式推廣情況匯報(bào)。中國政府網(wǎng)消息披露，上述匯報(bào)過程中，發(fā)改委和財(cái)政部兩個(gè)部門分別提請了 “特許經(jīng)營立法”和“PPP立法”的意見，其中許多內(nèi)容重復(fù)交叉，還有不少意見相左。法制辦負(fù)責(zé)人表示，應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩部門意見，推進(jìn)單一法案的立法工作，為推廣PPP模式提供根本的法律保障。

　　李克強(qiáng)在上述會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“我們建設(shè)法治政府，國務(wù)院法制辦一定要超越部門利益。在起草相關(guān)法律法規(guī)條例過程中，既要充分聽取吸收相關(guān)部門的意見和建議，更要站在‘法治’的高度，超越于部門利益之上。在這一點(diǎn)上，法制辦必須要有權(quán)威，‘說了算’!”

　　李克強(qiáng)當(dāng)即明確要求由國務(wù)院法制辦牽頭，加快推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程，以更好的法治環(huán)境更大激發(fā)社會(huì)投資活力。

　　參與特許經(jīng)營法起草的君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者，這是國務(wù)院首次強(qiáng)調(diào)PPP立法合二為一，之前學(xué)界、業(yè)界已經(jīng)對此有很多討論，也達(dá)成了這一共識。PPP領(lǐng)域立法合二為一，將減少社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的不確定性，也讓PPP實(shí)操問題可以在一部法律下解決，減少混亂。

　　劉世堅(jiān)介紹，目前國家發(fā)改委牽頭聯(lián)合國務(wù)院法制辦、財(cái)政部等11個(gè)部委成立立法組，力推特許經(jīng)營法，爭取在9月底前形成《中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法 (草案征求意見稿)》送審稿，按照立法程序上報(bào)國務(wù)院。而財(cái)政部在今年年初則起草了《政府和社會(huì)資本合作法(草案征求意見稿)》，即上述PPP立法。

　　不過，特許經(jīng)營法和PPP立法這兩部正在起草中的法律，許多內(nèi)容重復(fù)交叉，還有不少意見相左。

　　PPP專家、清華大學(xué)教授王守清告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者，從學(xué)術(shù)層面來看，兩部法律草案其實(shí)沒有本質(zhì)差別。無非是PPP立法比特許經(jīng)營法范圍更廣些，內(nèi)容更具體些，兩個(gè)部門在PPP領(lǐng)域權(quán)力分配上更傾向自己的部門。

　　劉世堅(jiān)告訴本報(bào)記者，兩部法律所體現(xiàn)的一些沖突，本質(zhì)上是國家發(fā)改委和財(cái)政部兩個(gè)部門職責(zé)不同，對PPP的內(nèi)涵外延的理解有所不同。

　　他舉例，比如財(cái)政部要求所有PPP項(xiàng)目都要做物有所值論證和財(cái)政可承受能力論證，而國家發(fā)改委并不否認(rèn)這兩個(gè)論證，只是認(rèn)為使用財(cái)政資金才需要做兩個(gè)論證。這些論證就涉及部門審批權(quán)力。在項(xiàng)目性質(zhì)劃分方面，發(fā)改委更多地從規(guī)制特許經(jīng)營項(xiàng)目去做，而財(cái)政部不怎么提特許經(jīng)營。

　　上述國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，厘清了有關(guān)部門在PPP領(lǐng)域的職責(zé)。

　　劉世堅(jiān)認(rèn)為，一個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施一般在10年以上，如果期間PPP領(lǐng)域出臺上述兩部法律且時(shí)間肯定不一，這會(huì)給投資者帶來很大不確定性，也讓投資者尤其是民間投資者不敢介入PPP項(xiàng)目。而且兩部法律有交叉和沖突，也讓投資者和地方無所適從。而兩部法律合二為一，然后進(jìn)行體系性立法，則穩(wěn)定了投資者預(yù)期，也讓 PPP項(xiàng)目更好地落地。

　　根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截止2016年5月31日，全國各地PPP項(xiàng)目總數(shù)量為8644個(gè)，總投資需求約為10.42萬億元。不過，截至2016年4月13日，納入全國PPP綜合信息平臺的PPP項(xiàng)目的落地率約為21.7%，PPP項(xiàng)目落地難。

　　劉世堅(jiān)建議，針對特許經(jīng)營PPP項(xiàng)目和政府購買服務(wù)PPP項(xiàng)目進(jìn)行立法，二法并一法，用一部法律規(guī)制兩類模式，在一法之下實(shí)行“雙軌制”管理。這一方面將解決特許經(jīng)營與PPP的區(qū)別問題，一方面解決使用者付費(fèi)與政府購買服務(wù)的區(qū)別問題，而且能夠有效覆蓋雙方交叉領(lǐng)域。

　　在立法推進(jìn)方面，劉世堅(jiān)認(rèn)為，目前只有特許經(jīng)營法進(jìn)入了國家立法計(jì)劃，這一立法資源非常寶貴，應(yīng)該抓緊這一時(shí)間窗口，凝聚各方共識來推進(jìn)PPP立法。

　　王守清表示，目前兩法合一最難的是兩個(gè)部門如何妥協(xié)，包括法律名字、適用領(lǐng)域等。不過更關(guān)鍵的是，目前PPP模式推廣中遇到的普遍性問題，包括PPP法律救濟(jì)問題、土地問題、金融機(jī)構(gòu)介入問題、投資者退出等問題。

　　目前全球各地PPP法律名稱不一。比如，中國臺灣稱為《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》，日本稱為《關(guān)于充分發(fā)揮民間事業(yè)者的活力來促進(jìn)特別設(shè)施整備的臨時(shí)措施法》，韓國則為《社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施民間投資法》。

　　劉世堅(jiān)建議，新法名稱可以考慮《中華人民共和國促進(jìn)社會(huì)資本參與公共服務(wù)事業(yè)法》、《中華人民共和國促進(jìn)民間資本參與公共服務(wù)事業(yè)法》或《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資促進(jìn)法》等。

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