“迷失方向”的中國(guó)式PPP

發(fā)布日期：2017-12-11來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 推動(dòng)了四年的中國(guó)式PPP現(xiàn)在面臨著“迷失方向”的困境。

　　 最近老金比較擔(dān)憂他所從事的PPP的行業(yè)發(fā)展問(wèn)題，在朋友圈發(fā)出了一則“給重病患者又一劑猛藥，看起來(lái)很專業(yè)的感嘆。”老金是大岳咨詢的總經(jīng)理金永祥，在過(guò)去的四年中，金永祥所在的公司為PPP的各個(gè)參與方提供了大約1000多個(gè)項(xiàng)目的專業(yè)服務(wù)。

　　 PPP即政府與社會(huì)資本合作，在2013年年底財(cái)政部提出推動(dòng)PPP，截至2017年9月末，全國(guó)政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)中全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目：合計(jì)14,220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元。但是一個(gè)高速發(fā)展的PPP市場(chǎng)在2017年的下半年突然剎車，進(jìn)行規(guī)范，到了年底更是面臨著走到“末路”的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 金永祥擔(dān)憂的是推動(dòng)了四年的PPP如果規(guī)范工作做得不好，會(huì)遭遇到挫折。他所說(shuō)的挫折是指現(xiàn)在多個(gè)部委出臺(tái)文件對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范。但是他認(rèn)為，規(guī)范是正常和理性的，但是規(guī)范過(guò)度可能會(huì)遇到挫折，一個(gè)政府部門出文件可以理解為規(guī)范PPP， 現(xiàn)在多個(gè)部門出文件，一個(gè)部門劃一個(gè)圈，其他兩個(gè)部門再畫圈，這樣也就意味著PPP只能在這三個(gè)圓圈的交集部分操作，意味著PPP的大幅萎縮。

　　 “經(jīng)過(guò)四年的快速發(fā)展PPP確實(shí)需要規(guī)范，但力度也應(yīng)該適中。相比以前的融資平臺(tái)、BT(建設(shè)-移交)、土地財(cái)政等，PPP模式更具優(yōu)勢(shì)，它更加公開透明，能制約政府投資沖動(dòng)，PPP有問(wèn)題不能就PPP本身說(shuō)PPP好壞， 43號(hào)文之后，各種融資通道已經(jīng)被堵死，各方通過(guò)這一機(jī)制的相互博弈中形成市場(chǎng)規(guī)則，使得市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。目前已經(jīng)落地的1萬(wàn)多億PPP項(xiàng)目效率較高。因此PPP是負(fù)面作用最小的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，規(guī)范PPP不應(yīng)該用力過(guò)猛。”金永祥表示。

　　 E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤看來(lái)當(dāng)前由于國(guó)資委的192號(hào)文，財(cái)政部的92號(hào)文，加上中國(guó)人民銀行資管新政六條的多重作用下，市場(chǎng)上對(duì)PPP的前景出現(xiàn)悲觀情緒，四年不到的PPP面臨一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

　　 政策疊加

　　 財(cái)政部帶頭推動(dòng)了這輪PPP，也帶頭開始規(guī)范此輪PPP的發(fā)展速度。

　　 金永祥所說(shuō)的多個(gè)圈，也就是多個(gè)部委的文件分別是指財(cái)政部的92號(hào)文，國(guó)資委的192號(hào)文，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)。

　　 一位PPP專家看來(lái)，一個(gè)政策可以接受，但是層層加碼，政策疊加，對(duì)于PPP的打擊是毀滅性的。政策疊加所造成的后果就是潑臟水連孩子一起倒出去了。

　　 其實(shí)對(duì)于PPP的規(guī)范，財(cái)政部一直在吹風(fēng)， 2017年11月1日，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅在第三屆中國(guó)PPP融資論壇中就表示，要堅(jiān)持“穿透管理、公開透明”的原則，一是要堅(jiān)持并強(qiáng)化對(duì)資本金的管理。任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營(yíng)。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范。

　　 話音未過(guò)兩周，財(cái)政部便出臺(tái)了關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知。也就是財(cái)政部的92號(hào)文，該文要求要求進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。

　　 通知的出臺(tái)印證了王毅的講話，也印證了財(cái)政部規(guī)范PPP的決心，但是對(duì)于PPP的參與者來(lái)說(shuō)，這僅僅是規(guī)范的開始。之后國(guó)資委的192號(hào)文，也就是 《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱“192號(hào)文”)，規(guī)定“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過(guò)上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。” 明確相關(guān)子企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限;“資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目。”

　　 金永祥認(rèn)為對(duì)PPP 影響比較大的，比如規(guī)定央企PPP項(xiàng)目的總量，不能超過(guò)凈資產(chǎn)的 ，基本都超過(guò)了，沒(méi)超過(guò)的也是快接近了。其次便是負(fù)債率的85， 央企的負(fù)債率一直比較高。很多超過(guò)了。沒(méi)超過(guò)的也比較接近了。

　　 金永祥的看法得了央企做PPP業(yè)務(wù)人士的認(rèn)可，一位央企從事PPP業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人表示，他們正在學(xué)習(xí)和消化92號(hào)文以及192號(hào)文，然后進(jìn)行內(nèi)部梳理項(xiàng)目情況，企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)按照國(guó)資委的192號(hào)文重新發(fā)新文件。

　　 “財(cái)政部的92號(hào)文對(duì)項(xiàng)目庫(kù)嚴(yán)控和央行資對(duì)資管嚴(yán)控的文對(duì)剛中標(biāo)的項(xiàng)目影響比較大，希望未來(lái)有一個(gè)穩(wěn)定的政策環(huán)境”。上述央企PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人表示。

　　 在金永祥看來(lái)，這是給PPP這個(gè)重病患者下的又一劑猛藥，但是政策的疊加并沒(méi)有結(jié)束。2017年11月17日，中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(征求意見稿)。 這也就是上述PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人所說(shuō)的嚴(yán)控資管的文。

　　 上述央企PPP業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人表示，雖然還是只是征求意見稿，具體要看正式文件。但是對(duì)剛中標(biāo)的項(xiàng)目會(huì)有影響，會(huì)影響項(xiàng)目融資到位的進(jìn)程，有的PPP項(xiàng)目需要重新設(shè)計(jì)融資方案，另外私募基金參與PPP的杠桿使用會(huì)大大減少。

　　 在一位PPP基金管理者看來(lái)，央行資管征求意見稿對(duì)PPP的應(yīng)該比92號(hào)文和192號(hào)文的影響更大。資管新規(guī)限制了以銀行為主理財(cái)產(chǎn)品通過(guò)期限錯(cuò)配的方式投入到了PPP項(xiàng)目中，根本性的限制住了PPP的資本金融資和后續(xù)貸款進(jìn)度。對(duì)落地和未簽約的項(xiàng)目有著極大的影響。

　　 這樣從財(cái)政部的92號(hào)文到國(guó)資委的192號(hào)文到中國(guó)人民銀行等幾部委關(guān)于資管的征求意見稿，等于幾個(gè)部門的政策，從PPP項(xiàng)目到資金到社會(huì)資本方的參與全部被限制。

　　 在一位PPP專家看來(lái)，突然地規(guī)范讓大家都迷失了方向，迷失方向的不僅僅是PPP市場(chǎng)，從政策監(jiān)管層到PPP市場(chǎng)從業(yè)者們都迷失了方向，不知道PPP的下一步在哪里?

　　 那么PPP是就此滅亡又或是置之死地而后生?

　　 未來(lái)走向

　　 在如此政策疊加后，未來(lái)PPP的走向?qū)?huì)如何?金永祥在他的辦公桌后思考，他認(rèn)為，下一步的PPP會(huì)艱難，規(guī)范其實(shí)是風(fēng)險(xiǎn)的重新分配，原來(lái)是地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，成本低，現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)重新分配，風(fēng)險(xiǎn)變成地方政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本共同分擔(dān)，PPP的成本將會(huì)上升。社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)考慮到風(fēng)險(xiǎn)比較大，推動(dòng)的壓力會(huì)比較大，總體的規(guī)模和發(fā)展速度都會(huì)降下來(lái)。_ueditor_page_break_tag_

　　 發(fā)改委在最近則一直對(duì)PPP做加法。最近連續(xù)出臺(tái)兩份文件，一個(gè)是價(jià)格改革，一個(gè)是加大民營(yíng)資本進(jìn)入PPP的推動(dòng)力度。

　　 但是若是因?yàn)?92號(hào)文，央企大量退出PPP，民企能填補(bǔ)所留下的市場(chǎng)空缺嗎?

　　 “肯定做不到，首先央企和民企不在一個(gè)數(shù)量級(jí)，留下的市場(chǎng)空缺不是民企所能填補(bǔ)的。”上述PPP專家判斷。

　　 中誠(chéng)信國(guó)際創(chuàng)新業(yè)務(wù)部高級(jí)分析師楊小靜表示，既符合當(dāng)前監(jiān)管要求又具有社會(huì)回報(bào)機(jī)制的有一定吸引力的項(xiàng)目是缺乏的。適用于PPP模式的項(xiàng)目，一方面是屬于政府具有提供責(zé)任，另一方面有穩(wěn)定回報(bào)機(jī)制，此外還需要具有一定社會(huì)吸引力，這類項(xiàng)目基本集中在供水、供熱、燃?xì)獾裙檬聵I(yè)類項(xiàng)目，這類項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目非常少，未來(lái)不僅需要從新增項(xiàng)目，還需要在存量項(xiàng)目中挖掘適用于PPP模式的項(xiàng)目，豐富和拓展PPP模式的可能性。

　　 楊小靜認(rèn)為PPP面臨的困境還存在符合PPP要求的合格的社會(huì)資本方數(shù)量較少的困境，在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)監(jiān)管的背景下，規(guī)范的PPP項(xiàng)目禁止有政府方的兜底承諾，要求風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，真正的民營(yíng)企業(yè)往往缺乏進(jìn)入的動(dòng)力。

　　 E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤判斷前三年多來(lái)的庫(kù)內(nèi)PPP實(shí)質(zhì)性落地項(xiàng)目并不如宣傳的那么多，重要的節(jié)點(diǎn)應(yīng)該是要看融資到位;但是也存在一些未入財(cái)政PPP項(xiàng)目庫(kù)的其他形式的市場(chǎng)化項(xiàng)目(購(gòu)買服務(wù)、某些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目甚至一些運(yùn)營(yíng)性強(qiáng)的PPP項(xiàng)目等)。一增一減，實(shí)際規(guī)模尚難計(jì)算。

　　 “在當(dāng)前的調(diào)整期應(yīng)該充分分析前一段時(shí)間PPP中所存在的問(wèn)題，應(yīng)該有針對(duì)性的分領(lǐng)域分行業(yè)分特性來(lái)對(duì)不同類型的PPP所應(yīng)該關(guān)注的核心問(wèn)題進(jìn)行分析和規(guī)范，收縮一部分不應(yīng)該操作PPP的地區(qū)、行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開，提高落地項(xiàng)目的品級(jí)。”薛濤表示。

　　 上述央企PPP負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)在躲不開國(guó)資委的192號(hào)文，只能在遵守192號(hào)文的前提下，明年加大和地方國(guó)企的及民營(yíng)企業(yè)的合作，預(yù)計(jì)業(yè)務(wù)量會(huì)受到些影響，但質(zhì)量會(huì)更好。

　　 楊小靜告訴記者， PPP的優(yōu)勢(shì)主要來(lái)自于地方政府債務(wù)管理相關(guān)政策出臺(tái)后，對(duì)其地位的肯定以及發(fā)展趨勢(shì)的利好。在今年監(jiān)管大年以來(lái)，地方融資平臺(tái)公司的融資渠道受限，傳統(tǒng)的大量以購(gòu)買服務(wù)等類型包裝的基建項(xiàng)目或者含政府遠(yuǎn)期回購(gòu)條款的BT項(xiàng)目因不合規(guī)而被叫停。因此，PPP的優(yōu)勢(shì)有：對(duì)于地方政府，或者地方融資平臺(tái)公司而言，PPP成為規(guī)范化的融資渠道之一，對(duì)于PPP模式主導(dǎo)的項(xiàng)目有重要利好，但PPP模式下各方行為會(huì)嚴(yán)格規(guī)范。

　　 　　為什么規(guī)范?

　　 PPP的規(guī)范在2017年的上半年財(cái)政部就已經(jīng)開始，2017年4月財(cái)政部發(fā)等六部委出關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知，通知中明確規(guī)定要規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為。

　　 薛濤認(rèn)為，這一輪PPP一開始就是以2014年國(guó)發(fā)43號(hào)文(標(biāo)題是“控制地方性債務(wù)”)為出發(fā)點(diǎn)，將PPP作為控制地方債務(wù)的手段之一，必然要面臨三大不匹配，首先是地方政府洶涌的融資需求與當(dāng)前有限的融資渠道之間的不匹配，各地區(qū)不均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)政收入和均等化公共服務(wù)需求的不匹配，以及各層級(jí)政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)這些各方主體間的目的和能力的不匹配。

　　 “這些會(huì)導(dǎo)致一些不適合PPP的項(xiàng)目被迫采用PPP方式，以及過(guò)快推進(jìn)PPP、 過(guò)度使用PPP等問(wèn)題，再加上非運(yùn)營(yíng)類PPP項(xiàng)目“可用性付費(fèi)”機(jī)制設(shè)計(jì)的一些弱點(diǎn)，帶來(lái)了現(xiàn)在的問(wèn)題。”薛濤告訴記者，在PPP的高速推進(jìn)中，國(guó)家部委各類PPP相關(guān)文件不夠統(tǒng)一，與行業(yè)部門未能及時(shí)出臺(tái)分門別類的有針對(duì)性和效力的文件予以規(guī)范和提高，不少地方政府推進(jìn)PPP目的重在引資目的不純，也是本輪PPP不少項(xiàng)目質(zhì)量不高的原因。

　　 薛濤認(rèn)為，當(dāng)前PPP的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，整個(gè)規(guī)制體系尚未完成建設(shè)，導(dǎo)致社會(huì)各主體對(duì)PPP長(zhǎng)期發(fā)展的深度認(rèn)識(shí)和信心不足，是一個(gè)我們當(dāng)前PPP發(fā)展初期所處的客觀環(huán)境。應(yīng)該深刻分析“工程化”“拉長(zhǎng)BT化”“融資化”背后的原因，真正理解好的PPP需要的是真運(yùn)營(yíng)的核心是只有社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)(可以包括有相當(dāng)技術(shù)難度和績(jī)效壓力的長(zhǎng)期維護(hù))中體現(xiàn)了比政府自己來(lái)做更有充分的優(yōu)勢(shì)的時(shí)候，才能實(shí)現(xiàn)PPP的唯一價(jià)值：長(zhǎng)期公共服務(wù)供給效率的提高。

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