清理大限不足百天PPP進退兩難

發(fā)布日期：2018-01-08來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 或許，現(xiàn)任全國社會保障基金理事會理事長、原財政部部長樓繼偉不會想到，他在四年前提出要推動的PPP（政府與社會資本合作）現(xiàn)在面臨如此兩難的境地：中央出于防范地方債務(wù)隱性風險出臺的一系列措施，使得PPP發(fā)展的速度逐漸放緩；一些金融機構(gòu)也已經(jīng)開始對PPP項目的融資持觀望態(tài)度，甚至開始說不。

　　 一位PPP從業(yè)者看到了現(xiàn)在PPP的遭遇，各類PPP基金，產(chǎn)業(yè)基金、城發(fā)基金目前進退不得。他認為更大的問題在于信心和思想的不統(tǒng)一，“金融機構(gòu)、社會資本方還有政府方之間的思想不夠統(tǒng)一，金融機構(gòu)肯定不愿意投真股權(quán)的，社會資本很多還在圍繞施工企業(yè)”。

　　 近日，記者獲得的一份國有大行要求控制與地方政府隱性債務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)的文件顯示，該行開始要求對融資平臺公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)等增加地方政府隱性債務(wù)的業(yè)務(wù)采取了進一步措施，明確“先暫停、后清理、再規(guī)范”的處理策略。

　　 大岳咨詢總經(jīng)理金永祥判斷，現(xiàn)在金融機構(gòu)都在觀望“92號文”的執(zhí)行進展。“92號文”即財政部在2017年11月份發(fā)出的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，此文的發(fā)布標志著財政部開始對PPP著手規(guī)范。該文件要求各省級財政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項目管理庫集中清理工作，并將清理工作完成情況報財政部金融司備案。

　　 2017年12月下旬，財政部在山東煙臺召集了全國各地財政部門負責PPP的官員進行培訓，財政部官員表示，此輪規(guī)范PPP，只是“點剎”，而非停止。

　　 此時，距離“92號文”設(shè)定的清理大限還有不足100天。

　　 融資問題

　　 現(xiàn)在，財政部“92號文”的影響已經(jīng)蔓延到金融機構(gòu)。“我們與一家銀行合作的兩個項目的貸款已經(jīng)事實上暫停，金融機構(gòu)現(xiàn)在是暫緩、觀望。”一位PPP從業(yè)者告訴記者，“目前無論是資本金還是項目貸款都需要總行核準，核準并不是要走審批流程，而是要總行知道項目貸款要素。”

　　 一家央企的一個PPP項目現(xiàn)在也面臨著同樣的問題，銀行不給做結(jié)構(gòu)性融資，要暫停，看看政策變化。該央企PPP項目負責人告訴經(jīng)濟觀察報，PPP的社會資本方和金融機構(gòu)組成聯(lián)合體競標，但是中標后，由于金融監(jiān)管政策的變化，銀行內(nèi)部的審批影響了PPP項目公司的注資和后期項目實施。各方對于92號文資本金穿透的細則和界定把握不準。

　　 金永祥判斷，現(xiàn)在金融機構(gòu)在觀望PPP項目中哪些項目能入庫，哪些項目不能入庫；各方在等財政部“92號文”清理的結(jié)果。“還有萬一沒入項目庫，卻貸款了，之間產(chǎn)生的風險，誰來承擔的問題。現(xiàn)在更多的是要看項目本身的現(xiàn)金流來源，現(xiàn)在很多純公益性的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目很難融資。”

　　 前述PPP從業(yè)者告訴記者，金融機構(gòu)更看重政府付費、可行性缺口補助的項目，而看輕使用者付費的PPP項目。金融機構(gòu)在選擇項目時，優(yōu)先選擇政府付費項目，其次是可行性缺口補助模式項目，盡量不做使用者付費模式項目，因為不愿意分擔市場需求風險。金融機構(gòu)的偏好也是導致使用者付費模式PPP項目落地率低的重要原因之一。

　　 據(jù)了解，當前，納入財政部庫的PPP項目約1.15萬個，政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三類項目數(shù)量占比分別為 39.7%、31.6%和31.5%，規(guī)模大體相當。但三類項目實際落地率差別較大，政府付費模式項目落地率為17.4%、可行性缺口補助模式項目落地率為16.8%、而使用者付費模式項目落地率僅為8.9%。

　　 政府付費項目就是沒有使用者付費的項目，比如市政道路之類；可行性缺口補助項目一般是有使用者付費，比如地鐵，在使用者付費不足以覆蓋利潤時，政府提供一定補貼；使用者付費則是由公共服務(wù)的受益者付費。

　　 財政部金融司司長王毅在2017年11月表示，將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件，沒有規(guī)范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。

　　 PPP下一步

　　 記者獲得了一份國有大行在2017年11月下發(fā)的PPP貸款管理辦法，從時間來看，該行辦法出臺時，財政部的“92號文”尚未出臺。

　　 該行在管理辦法中表示，隨著國家對地方政府融資舉債管理的進一步嚴格和規(guī)范，未來基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒁訮PP模式為主，項目落地速度將持續(xù)加快，配套政策法規(guī)將更加完善。各分行要充分把握政策機遇，積極對接各級政府主管部門，溝通項目信息，強化PPP項目的營銷拓展，做好信貸投放。

　　 該國有大行還明確規(guī)定PPP貸款僅適用于符合政策規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目，不得擅自擴大范圍，尤其是對于包含商品住宅開發(fā)、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等內(nèi)容的項目，要堅決不予介入。辦法還要求重點營銷具有相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)驗、經(jīng)營性現(xiàn)金流穩(wěn)定、回報機制和價格調(diào)整機制完備的優(yōu)質(zhì)客戶和項目，密切關(guān)注外部經(jīng)濟環(huán)境變化、政策調(diào)整、政府換屆等因素對PPP項目的影響。

　　 該行對PPP項目“動手”后不久，財政部“92號文”正式出臺。從財政部開始提出推動發(fā)展PPP，到現(xiàn)在要求“點剎”，未來中國式PPP的出路在哪里？

　　 金永祥認為中國的PPP現(xiàn)在應(yīng)該作為一項經(jīng)濟政策來看待，已經(jīng)非常有別于國外的PPP。中國式的PPP面非常寬，突破了對國外的理解。在實踐中適用的領(lǐng)域很寬，社會資本方也很寬，資金來源廣泛。還有就是規(guī)模大，動則上萬億，可以說是演化成了一項經(jīng)濟政策，并且都是長期的項目，時間跨度十年以上，影響的面和深度都比較大，不再是做幾個項目的問題。

　　 數(shù)據(jù)似乎可以證明金永祥的判斷，項目落地率和開工率可以較大程度反應(yīng)融資進度。根據(jù)財政部PPP中心的統(tǒng)計資料，截止到2017年9月底，國家級示范項目中，前三批財政部示范項目的落地率分別為：落地率——100%、100%、75.6%，表明項目公司的資本金基本到位；開工率高達42.5%，表明至少有42.5%的落地項目已經(jīng)完成融資并進場施工。

　　 2017年12月底，財政部在山東煙臺組織了各省負責PPP的召開了一次培訓大會，在會議中財政部官員表示，PPP不是停止，而是點剎。在E20研究院執(zhí)行院長薛濤看來，點剎，是指在局部地區(qū)（如負債率偏高，10%限額已超），前期項目質(zhì)量低或項目不規(guī)范、地方政府能力或資源配置弱，某些細分領(lǐng)域效果不佳的地方，以及純政府付費的大方向上，都會有所收縮。

　　 PPP政策變化已經(jīng)開始影響到地方政府的心態(tài)。“地方政府因為擔心PPP的政策變化，想以BT的方式”，上述PPP從業(yè)者告訴記者。BT是指建設(shè)-移交，而這是財政部三令五申禁止的。甚至還有央企希望做BT模式，金融機構(gòu)則希望綁定地方政府，回到以前的老路。

　　 金永祥認為，應(yīng)該拿PPP來與其他經(jīng)濟政策做比較，看看哪一個模式更適合中國的體制機制，更加公開透明，更有利于提高全社會的效率，提高公共服務(wù)水準。

　　 而前述PPP的從業(yè)者則認為，“92號文”等一系列規(guī)范PPP的文不夠平滑，細則出臺的也不夠及時，導致現(xiàn)在PPP處于一個進退兩難的境地。該人士舉例說，“比如項目都是有時間節(jié)點的，中間突出了出了一個新規(guī)則，老項目怎么處理，新項目按照新辦法，中間應(yīng)該增加一個過渡適應(yīng)期”。

　　 北京清控偉仕總經(jīng)理劉世堅判斷，2018年P(guān)PP會收縮。一個原因是金融風險防控，各個部委要跟進風險防控的思路；另一原因是從項目本身看也是政府付費類居多，使用者付費項目少，質(zhì)量不好。這種情況下，銀行保持謹慎態(tài)度是正常的。更重要的是PPP立法還沒有落地，政策突然變化，使得PPP缺乏很穩(wěn)定的預期。

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