孫祁祥|PPP：化解當(dāng)前社會主要矛盾的重要機(jī)制

發(fā)布日期：2018-03-13來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　
北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、教授 孫祁祥

　　一、社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變與政府責(zé)任的凸顯

　　繼黨的“十九大”報告首次提出“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為當(dāng)前社會的主要矛盾”以后，在2018年“兩會”的《政府工作報告》中，李克強(qiáng)總理在提到2018年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體要求和政策取向時明確指出：要“緊扣我國社會主要矛盾變化，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，……加強(qiáng)和改善民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展”。

　　“緊扣我國社會主要矛盾變化”，成為政府各項工作的基點(diǎn)，符合唯物辯證法的原理。唯物辯證法認(rèn)為，社會主要矛盾是不斷發(fā)展變化的，它既是社會發(fā)展進(jìn)步的結(jié)果，也是社會發(fā)展進(jìn)步的動力。如果社會的主要矛盾不解決，不僅將會影響全面建成小康社會的進(jìn)程，而且到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)也會大打折扣。因此，我們一定要花大力氣來研究解決發(fā)展中不平衡、不充分的問題，以更好地適應(yīng)人民日益增長的美好生活需要。

　　經(jīng)過40年的發(fā)展，人民群眾的生活水平得到了極大的提高。但在從貧困、溫飽、小康再到全面小康的過程中，百姓期盼有更好的基礎(chǔ)設(shè)施、更舒適的居住環(huán)境、更豐富多彩的文體生活、更可靠的養(yǎng)老保障、更高水準(zhǔn)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和更有保障的安全、民主、法治、公平和正義，而這些目標(biāo)還沒有得到完全實(shí)現(xiàn)，百姓對更高品質(zhì)生活的“需要”與“供給”之間還存在較大的落差。

　　一個不容回避的事實(shí)是，要解決這個“供需矛盾”，社會必須加大對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、特別是公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資。而由于這些領(lǐng)域通常來說投資規(guī)模大、投資期限長、利潤率較低，私人投資一般不愿介入。但如果政府只是唯一的提供者，基礎(chǔ)設(shè)施和公共品的提供就不可能充分，人民群眾對更高品質(zhì)生活的需要就無法得到充分滿足?！?/p>

　　二、“有為政府”攜手“有效市場”攻克難題

　　國際經(jīng)驗和我國的實(shí)踐表明，政府與社會資本(Public-Private Partnership,以下簡稱PPP)是化解當(dāng)前這一社會主要矛盾的重要機(jī)制。

　　自上世紀(jì)90年代初PPP首先在英國以PFI(Private Finance Initiative)即私人投資計劃方式出現(xiàn)以后，陸續(xù)在許多發(fā)達(dá)國家得到廣泛應(yīng)用。之后經(jīng)聯(lián)合國、世界銀行等國際組織的大力推廣，中國、印度等發(fā)展中國家也紛紛開始實(shí)踐。

　　PPP的出現(xiàn)和迅猛發(fā)展有其客觀必然性。

　　首先，從必要性來看，一個社會的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，離不開包括交通、環(huán)境保護(hù)、文教衛(wèi)生事業(yè)、國防、司法等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品。按照著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾遜教授的定義，公共物品具有與私人物品不同的三個特征，即效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性，這使得人們在公共產(chǎn)品的消費(fèi)中普遍存在著“搭便車”的動機(jī)，即每個人都想不付或少付成本而享受公共物品。而與此同時，這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品通常都具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、價值轉(zhuǎn)移慢的特點(diǎn)，使得以利潤為目標(biāo)和效率為經(jīng)營原則的私營部門和企業(yè)不愿、或無力涉足這些領(lǐng)域。在這種情況下，以公平為導(dǎo)向、有義務(wù)向全體國民提供基礎(chǔ)民生服務(wù)的政府作為公共物品的提供者就成為必然。

　　但諸多實(shí)踐表明，政府因其不同于企業(yè)經(jīng)營組織的內(nèi)在規(guī)定性以及財力上的約束，在效率上和項目的可持續(xù)性上存在先天不足。而隨著社會的進(jìn)步和人民生活水平的提高，人們對基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品與服務(wù)的質(zhì)量要求和多樣性要求將會越來越高。社會對政府職能的新要求和政府財力的捉襟見肘，凸顯出公共物品提供上的困境。　

　　其次，從可能性來看，如前所述，私營部門是以利潤為導(dǎo)向的，而基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域投資規(guī)模大、資本回報期限長，這是私營部門通常不愿進(jìn)入或者無力進(jìn)入的主要原因。但隨著現(xiàn)代金融技術(shù)的發(fā)展，金融部門可以針對不同項目設(shè)計不同的融資方式并實(shí)行不同的管理模式。各種新的技術(shù)手段和管理模式的出現(xiàn)，以融資規(guī)模的可分割性和投資周期的可調(diào)整性，在相當(dāng)程度上舒緩了投資規(guī)模大、投資期限長帶給社會資本的壓力，由此為其進(jìn)入公共部門和領(lǐng)域提供了吸引力和可能性。

　　由此可見，正是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品提出的越來越高的要求和現(xiàn)代金融技術(shù)和管理的發(fā)展所提供的有力支撐，日益彰顯出政府與社會資本相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)合理性。PPP的生命力就在于，它將政府部門所追求的公平目標(biāo)和社會(私營)部門所追求的效率目標(biāo)，通過風(fēng)險共擔(dān)和利益共享機(jī)制有效地結(jié)合了起來。只要機(jī)制設(shè)計得當(dāng)，政府與社會資本就可以形成良好的互補(bǔ)關(guān)系，使政府在宏觀調(diào)控、資源的運(yùn)用能力、公共服務(wù)的監(jiān)督管理經(jīng)驗等方面所具有的優(yōu)勢和社會資本在技術(shù)、管理、運(yùn)營等方面所具有的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)疊加，由此有效激活市場潛力，提升政府管理效能，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一?！?/p>

　　三、PPP在“幸福產(chǎn)業(yè)”的實(shí)踐

　　“十八大”以來，黨中央在整個公共服務(wù)領(lǐng)域全面推進(jìn)了以PPP為中心的改革。實(shí)踐證明，PPP是一項公共服務(wù)供給市場化、社會化的綜合性改革，是“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”的“樞紐”，具有推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，滿足小康社會中人民群眾日益增長的多樣化的美好生活需要的重要作用。

　　盡管PPP在中國過去的發(fā)展過程中還存在許多問題，值得反思，值得警醒，但不可否認(rèn)的是，也積累了許多有益的經(jīng)驗，在許多領(lǐng)域產(chǎn)生了積極的影響，其中最具典型意義的就是在“幸福產(chǎn)業(yè)”中的作用。

　　2016年，李克強(qiáng)總理在當(dāng)年舉行的夏季達(dá)沃斯論壇上提出了“旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老”五大幸福產(chǎn)業(yè)的概念。之后，國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費(fèi)的意見》，對促進(jìn)五大幸福產(chǎn)業(yè)的發(fā)展制定了具體措施。大力發(fā)展旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老等被稱為幸福產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略符合社會發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢，是加快供給側(cè)改革、滿足人民對美好生活的向往、化解社會主要矛盾的重要舉措。

　　應(yīng)當(dāng)明確的是，與鐵路、公路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施和國防、軍隊、司法等這些公共物品屬性很強(qiáng)的領(lǐng)域相比，旅游、文化、體育、健康和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)雖然也具有投資規(guī)模較大、投資期限較長的特點(diǎn)，但進(jìn)入門檻相對較低，個性化需求更為顯著，更多地體現(xiàn)出準(zhǔn)公共物品的屬性，即“有限的非競爭性和局部的排他性”。而這些產(chǎn)業(yè)具有一個共同的突出特點(diǎn)，那就是都與百姓的生活品質(zhì)和幸福感、獲得感直接相關(guān)。打一個比喻來說，旅游體現(xiàn)著人們追求視野拓展的寬度，文化體現(xiàn)著人們追求精神享受的高度，體育體現(xiàn)著人們追求強(qiáng)身健體的力度，健康體現(xiàn)著人們追求生活質(zhì)量的厚度，養(yǎng)老體現(xiàn)著人們追求完善生命過程的廣度。在新時代主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變的前提下，要解決不平衡不充分的問題，就必須更廣泛地調(diào)動各方資源、更好地發(fā)揮市場優(yōu)勢。而PPP模式的精義就是改變公共物品單一由政府提供的狀況，通過政府和市場共同作用，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，提升基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的效率，由此更好地滿足人們對美好生活的需要。

　　根據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，全國處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段的PPP項目(納入管理庫)7137個，“幸福產(chǎn)業(yè)”PPP項目總計1350個(占比18.92%)，其中教育PPP項目343個(占比4.81%)，旅游PPP項目310個(占比4.34%)，醫(yī)療衛(wèi)生PPP項目261個(占比3.66%)，文化PPP項目194個(占比2.72%)，養(yǎng)老PPP項目135個(占比1.89%)，體育PPP項目107個(占比1.50%)。相關(guān)數(shù)據(jù)同時表明，我國每年對“幸福產(chǎn)業(yè)”的投資總額在5萬億元左右。但相關(guān)的PPP項目只有1萬億元，不及“幸福產(chǎn)業(yè)”每年投資需求的五分之一，這說明PPP項目在“幸福產(chǎn)業(yè)”中還大有作為。

　　中國正面臨著從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要?dú)v史機(jī)遇期，PPP在經(jīng)歷了前些年的快速推廣后，正步入調(diào)整、規(guī)范發(fā)展期，擁有廣闊的前景。我們應(yīng)充分認(rèn)識PPP的意義，正確理解三個P各自的定位和相互關(guān)系，設(shè)計良好的激勵機(jī)制，充分發(fā)揮政府和市場在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)同作用，化解當(dāng)前社會的主要矛盾，助力全面小康的實(shí)現(xiàn)。

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