王守清在《PPP條例》研討會(huì)上的發(fā)言

發(fā)布日期：2018-06-25來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 2018年6月13日下午，清華大學(xué)PPP研究中心主辦的“《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》專題研討會(huì)”在清華大學(xué)公共管理學(xué)院舉行。會(huì)議邀請(qǐng)了來自政府部門、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、央企民企、律師界和咨詢界等領(lǐng)域的20余位專家學(xué)者就PPP立法中的關(guān)鍵問題進(jìn)行了深入研討。此次研討會(huì)是清華PPP研究中心繼2017年8月舉辦PPP條例專家研討會(huì)后的又一次深入研討，更加注重搭建PPP相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膶?duì)話交流平臺(tái)，尤其是邀請(qǐng)了大量來自PPP實(shí)踐界的專家參與研討。相關(guān)研討成果將提交有關(guān)部門，為PPP條例征求意見稿的修改完善提供參考。

　　 這里是王守清教授——清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、清華PPP研究中心首席專家在《PPP條例》研討會(huì)上的發(fā)言。

　　 前面各位專家提了很多很好的建議，我同意絕大多數(shù)的觀點(diǎn)，但有些我不完全認(rèn)同，因?yàn)槭菑钠涓髯越嵌忍岬?，?ldquo;屁股決定腦袋”的問題。在具體回答這次研討會(huì)的6個(gè)問題之前，我先說幾個(gè)重要的觀點(diǎn)鋪墊一下，后面再很快過一下6個(gè)問題。

　　 學(xué)術(shù)與國際慣例：

　　 我和宋金波教授是學(xué)術(shù)界一輩子都研究PPP的，對(duì)國內(nèi)外PPP算比較了解，也比較中立。中國實(shí)務(wù)界對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)，有一些過去幾年都錯(cuò)了，加上其它各種原因，實(shí)操也錯(cuò)了，導(dǎo)致去年下半年以來有關(guān)政策的出臺(tái)規(guī)范清理整頓PPP，而且新政策基本上都是按照國際慣例去改進(jìn)的。

　　 說到國際慣例，不是說不尊重中國現(xiàn)實(shí)，但國際慣例由從發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家PPP實(shí)踐中提煉出來的，也就成為學(xué)術(shù)或理論強(qiáng)調(diào)的東西。為什么我們中心要編寫國際系列PPP叢書（我每本都審讀了），并送給大家已經(jīng)出版的這四本書，就是希望大家（含我）能復(fù)習(xí)和了解，不管全世界怎么做，PPP還是有共識(shí)的，這就是國際慣例和經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)就是為了避免重復(fù)犯他們已經(jīng)犯過的錯(cuò)誤。

　　 PPP的定義與原則：

　　 全世界至今對(duì)PPP都沒有統(tǒng)一的定義，但學(xué)術(shù)界和國際上PPP做得好的國家的實(shí)務(wù)界都認(rèn)為，好的PPP必須符合四個(gè)原則，我一直在宣傳，但似乎還沒有被國人完全接受或應(yīng)用。

　　 第一，真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，因?yàn)槊恳环降哪芰Σ煌貏e是風(fēng)險(xiǎn)控制力和承受力，哪一方對(duì)哪個(gè)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力就去控制該風(fēng)險(xiǎn)，才有談判的規(guī)則，才有可能實(shí)現(xiàn)物有所值。

　　 第二，明確的產(chǎn)出要求，如果招標(biāo)談判簽約時(shí)政府不說清楚，投資者就可能投機(jī)，政企雙方就會(huì)有很多爭議。

　　 第三，全生命期集成，如果政府分別找企業(yè)做設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營，是分階段交付，但因政府不懂專業(yè)，很難協(xié)調(diào)好，如果交給國營企業(yè)去做，又是用別人（納稅人）的錢給別人（公眾）干事，很多情形下效率不高，這就是傳統(tǒng)模式的缺點(diǎn)；如果政府把公共項(xiàng)目授權(quán)投資者出錢、借錢、建設(shè)和運(yùn)維，如果所提供的公共產(chǎn)品/服務(wù)符合政府的產(chǎn)出要求，政府支付或使用者支付；若不符合要求，政府或使用者就拒絕支付，因此，投資者一定要好好干，這就是管理和激勵(lì)制度的變革。當(dāng)然，目前中國幾乎沒有任何企業(yè)具備這個(gè)全過程能力，故需要組成聯(lián)合體，中標(biāo)后成立項(xiàng)目公司去單點(diǎn)對(duì)政府負(fù)責(zé)。

　　 第四，回報(bào)與績效關(guān)聯(lián)，投資者提供的公共產(chǎn)品/服務(wù)必須達(dá)標(biāo)，不達(dá)標(biāo)就肯定倒霉，回報(bào)高低則跟市場競爭和投資者自身效率有關(guān)。

　　 有限追索項(xiàng)目融資：

　　 對(duì)投資者而言，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)很大，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與隔離非常重要，故涉及一個(gè)核心概念，即項(xiàng)目融資（通過項(xiàng)目去融資），理解了項(xiàng)目融資，6個(gè)問題中有些就很容易有答案了。

　　 第一個(gè)要素是要看PPP合同期內(nèi)項(xiàng)目本身的收入是不是足夠，這個(gè)收入可以來自使用者，也可以來自政府；如果來自使用者不夠，就需政府補(bǔ)貼，政府不補(bǔ)貼，就必須給其它資源補(bǔ)償；如果不能向使用者收費(fèi)，就需要政府支付，這是項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測算問題。而且，項(xiàng)目融資是由投資者中標(biāo)后組成的項(xiàng)目公司單點(diǎn)對(duì)政府負(fù)責(zé)，要實(shí)現(xiàn)有限追索，即把項(xiàng)目/項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)與投資者母公司隔離，因此，投資者肯定是要追求出表。

　　 另外，政府更應(yīng)管的是結(jié)果，而不是按傳統(tǒng)模式太管過程，因?yàn)镻PP是讓企業(yè)負(fù)責(zé)全過程并承擔(dān)相應(yīng)大量風(fēng)險(xiǎn)，政府就應(yīng)把有關(guān)控制力讓渡給企業(yè)。除了項(xiàng)目的期望收入和企業(yè)的控制力，項(xiàng)目融資的另一個(gè)要素就是項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，根據(jù)不同類型項(xiàng)目，有的不能給企業(yè)產(chǎn)權(quán)，有的能給有限產(chǎn)權(quán)。

　　 項(xiàng)目融資的第三個(gè)也很重要的要素就是合同，而且不是政府和項(xiàng)目公司之間的一個(gè)合同，還有項(xiàng)目公司股東之間、項(xiàng)目公司與一系列干系人（金融機(jī)構(gòu)、承包商、供貨商、保險(xiǎn)公司等）之間的合同。而且，為了幫助項(xiàng)目公司去融資，而政府沒有給項(xiàng)目公司項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)去抵押的話，政府就應(yīng)給債權(quán)人直接介入權(quán)，等等，目前國內(nèi)尤其缺乏這個(gè)直接介入權(quán)。

　　 總之，如果項(xiàng)目期望收入足夠（如覆蓋所有建運(yùn)維、資金成本和利潤稅收等的120%或以上）、投資者出的項(xiàng)目資本金足夠（如達(dá)到總投資的20%以上）、參與項(xiàng)目的相關(guān)企業(yè)能力強(qiáng)、所有的合同簽得好，是可以實(shí)現(xiàn)有限追索項(xiàng)目融資的，這就是國際慣例。

　　 PPP的伙伴關(guān)系：

　　 剛才提到控制力，有些控制力讓渡給企業(yè)后如何保證政府在合同期內(nèi)的控制力，也是PPP的核心之一。如果應(yīng)用PPP讓社會(huì)資本出錢借錢去干項(xiàng)目，但政府還是按傳統(tǒng)的行政干預(yù)方法去管就麻煩了。政府對(duì)PPP項(xiàng)目的控制力，除了適用于所有模式公共項(xiàng)目的宏觀法規(guī)政策，最主要的，一是通過合同約定，至于叫特許經(jīng)營還是PPP，無所謂，關(guān)鍵看合同，這是商業(yè)的方法。

　　 但PPP合同期長達(dá)十幾二十年，不可能很完備，故政府的控制力還可以通過政府在項(xiàng)目公司中占股份而實(shí)現(xiàn)，有了股份就有知情權(quán)和參與公司治理權(quán)，也可以約定一票否決權(quán)，但原則上是不能干預(yù)投資者的具體經(jīng)營，這還是商業(yè)的方法?？傊蒙虡I(yè)而非行政的方法去保證政府的控制力，這就是第三個(gè)P的本意，Partnership（伙伴關(guān)系）。

　　 PPP條例的重中之重：

　　 2014年力推PPP四年多的實(shí)踐證明（我特別不愿意說這點(diǎn)，怕得罪有關(guān)部委），前面一個(gè)專家也提到，就是這次條例必須解決的：各相關(guān)部委的責(zé)權(quán)利劃分，如果不解決，條例出來也沒有什么太大的作用。我基本同意前面專家的話，實(shí)施PPP，不發(fā)揮專業(yè)部委的作用，讓管錢的管項(xiàng)目確實(shí)容易出問題，但管錢的必須有一票否決權(quán)，否則PPP必然造成地方債，因?yàn)榈胤秸嗍嵌唐谡兡康?，投資者也都是短期目的，這與PPP重視長期的思想和中央的PPP改革方向也是背離的。

　　 六個(gè)問題的探討

　　 有了前面的幾點(diǎn)鋪墊，現(xiàn)在很快過一下研討會(huì)6個(gè)問題，很容易得出的。

　　 問題1，我上面的發(fā)言已經(jīng)大概回答了。從我國PPP的目標(biāo)而言，第一還是解決供給問題和地方債問題，第二是解決效率問題，這兩個(gè)問題不能解決，推廣PPP沒有太大意義，額外的第三個(gè)，是為了落實(shí)中央“一帶一路”戰(zhàn)略，通過國內(nèi)推廣PPP的過程，打造我國大企業(yè)（不管是央企國企還是民企）的綜合能力，能按國際慣例“走出去”實(shí)施PPP。如果在國內(nèi)不規(guī)范做，還把國內(nèi)不規(guī)范的做法帶出去，很可能血本無歸。我有時(shí)講課開玩笑說，我這個(gè)群眾的政治覺悟還比官員和央企國企的高管還高，至少對(duì)中央推廣PPP的目的理解更到位。至于PPP適用項(xiàng)目的范圍和特征，我新浪實(shí)名微博轉(zhuǎn)發(fā)過國際上的一個(gè)表格，就4個(gè)特征對(duì)不同類型項(xiàng)目分別打的分，分?jǐn)?shù)越高的項(xiàng)目類型越適用PPP。

　　 問題2，特許經(jīng)營和PPP的關(guān)系，PPP推廣都4年了，我覺得現(xiàn)在還糾纏于這個(gè)問題沒有太大意義。其實(shí)，這是不同階段的不同用詞，國內(nèi)外幾十年實(shí)踐發(fā)展下來，PPP已是一個(gè)廣義概念，當(dāng)然，也有狹義PPP的概念，政府在項(xiàng)目公司中占股份，但也不是必須的；特許經(jīng)營本身的內(nèi)涵也在變化，前面有專家提到，因?yàn)楣伯a(chǎn)品/服務(wù)提供的終極責(zé)任是政府的，即使不向使用者收費(fèi)，也要走流程，也有特許的意思，而不是說向使用者收費(fèi)才是特許；還有經(jīng)營的內(nèi)涵也不再是狹義的，向使用者收費(fèi)是經(jīng)營，向政府收費(fèi)也是經(jīng)營啊。因此，建議條例回避這個(gè)問題，就強(qiáng)調(diào)廣義PPP，包含特許經(jīng)營等各種模式，其它細(xì)節(jié)留在PPP合同中約定。至于合同屬性，仍按去年的PPP條例（征求意見稿）重點(diǎn)考慮引起爭議的原因去分別處理即可，如果非要說屬性，我贊同一分為二。

　　 問題3，我也覺得應(yīng)該回到我國的基本建設(shè)程序，2014年4月的第一次PPP沙龍時(shí)我就明確提出了“PPP五步曲”： 發(fā)改委和行業(yè)主管部委負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃和可研審批與立項(xiàng)，一個(gè)項(xiàng)目沒有決定要做之前，就不要討論是否PPP的問題，這是第一步； 第二步，一個(gè)項(xiàng)目是否用PPP，要做模式比較，而物有所值不僅僅是一種方法，更重要的是一種理念，就是要比較，哪種模式更好就用哪種，因?yàn)楦鞣N模式有各自的優(yōu)缺點(diǎn)；如果政府沒有錢，而項(xiàng)目必須上，就應(yīng)允許政府在一定前提下借錢（現(xiàn)在是把這條路堵太死了），當(dāng)然也可以考慮PPP，但如果PPP還不如政府借錢做得好，就不用PPP；政府有錢也不一定就用傳統(tǒng)模式，要看是不是PPP更好。去年7月底PPP條例（征求意見稿）出來時(shí)，我們清華PPP研究中心組織的研討會(huì)上我也提過這點(diǎn)。總之，物有所值的理念必須有，至于用什么評(píng)價(jià)方法是另一回事，但條例不會(huì)寫到方法這個(gè)層面這么細(xì)，但理念必須有。 過去幾年把地方政府的其它路全堵死了，變成只有一條PPP路，這是不對(duì)的。我說過多次，全世界PPP做得最好的幾個(gè)國家中，PPP項(xiàng)目只不過是公共產(chǎn)品的10%-20%，中國再怎么特殊也就30%左右。如果一個(gè)項(xiàng)目決定要PPP，就要看是使用者付費(fèi)還是政府付費(fèi)，這是第三步，這就是財(cái)政承受力問題，是財(cái)政系統(tǒng)的權(quán)力，只要政府支付不起（加上該P(yáng)PP帶來的溢價(jià)財(cái)政收入），就一票否決。 第四步是招標(biāo)評(píng)標(biāo)怎么選擇適合投資者的問題，必須考慮全過程能力，一個(gè)企業(yè)不行，就組成聯(lián)合體，前面提過。

　　 第五步是監(jiān)管與支付問題，前面也提過，這一點(diǎn)政府這一兩年開始重視了，這是很對(duì)的。

　　 問題4，《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》，確實(shí)這兩個(gè)法用在PPP項(xiàng)目都有不足，但這兩個(gè)法的層級(jí)比PPP條例高，條例只能從現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法中看能不能找到一點(diǎn)空間，用條例解決存在的問題。當(dāng)然，如果以后能出《PPP法》，則可以列明：如果本法與別的法沖突，以本法為準(zhǔn)。

　　 問題5，股權(quán)能不能轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)讓條件，2014和2015年發(fā)改委法規(guī)司負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法時(shí)開了很多研討會(huì)，有很多爭論但還是有共識(shí)（建議調(diào)出當(dāng)初的會(huì)議紀(jì)要看看，很有價(jià)值）： 股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，PPP項(xiàng)目可分成建設(shè)期和運(yùn)營期，建設(shè)期中實(shí)質(zhì)控制股東不能轉(zhuǎn)讓股份，因?yàn)闆]有建成的設(shè)施沒有什么價(jià)值的，也沒有任何收入，如果允許轉(zhuǎn)讓，對(duì)政府和放貸銀行風(fēng)險(xiǎn)太大。國際上的項(xiàng)目融資，銀行是要求投資者在建設(shè)期提供完全追索或完工擔(dān)保的；建成之后，實(shí)質(zhì)控制股東特別是工程公司股東，則有不能轉(zhuǎn)讓股份的鎖定期，過了鎖定期可以轉(zhuǎn)讓，但必須獲得政府同意，也有追加其它限制的，如核電PPP，可能要求工程公司股東合同期內(nèi)都不能轉(zhuǎn)讓股份或轉(zhuǎn)讓后必須有最低股份保有額；另外，如果是轉(zhuǎn)讓股份給散戶投資者，也會(huì)有上限約束。 運(yùn)行期中的實(shí)質(zhì)控制股東如設(shè)備供應(yīng)商和運(yùn)營商也要有限約束。但不管是建設(shè)期還是運(yùn)營期，財(cái)務(wù)投資者或金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)或債權(quán)轉(zhuǎn)讓就不必施加太多約束，只要能找到接盤者即可。這樣，如果我們國家PPP數(shù)量到了一定的規(guī)模，就可以發(fā)展二級(jí)市場，項(xiàng)目穩(wěn)定了，投資者只要能找到更便宜的錢來替代之前更貴的錢就行了，這就是二次融資或再融資，當(dāng)然還有主動(dòng)或被動(dòng)一說。 英國早期的PPP項(xiàng)目二次融資出了一個(gè)爭議，因?yàn)轫?xiàng)目建成后風(fēng)險(xiǎn)降低，投資者做了二次融資，有比較多的超額收益，引起了是否暴利和是否該分享的爭論，最后的共識(shí)是，因?yàn)橥顿Y者是用公共產(chǎn)品/服務(wù)獲得的超額收益，所以政府要代表公眾分享一部分才更公平。

　　 問題6，SPV相關(guān)的，我前面說過項(xiàng)目融資的概念，投資者必須做到風(fēng)險(xiǎn)隔離，如果不能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離，也可能把央企坑死，特別是對(duì)外PPP項(xiàng)目。

　　 其他幾個(gè)問題

　　 還有幾點(diǎn)看法，我覺得對(duì)PPP很重要，順便也提一下。

　　 實(shí)施一個(gè)PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)從六個(gè)方面去評(píng)估：

　　 第一是法律法規(guī)可行性，這個(gè)不必多言，制定PPP條例正是為了解決這個(gè)問題。

　　 第二是項(xiàng)目可行性，除了傳統(tǒng)模式要評(píng)估的規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等可行性，PPP最相關(guān)的是財(cái)務(wù)、合同、社會(huì)、配套等可行性。

　　 第三是可融資性，包括兩方面，一是投資者自己有沒有錢和能不能找到志同道合的投資者一起出錢（股權(quán)投資），二是能不能借到錢（債權(quán)融資）。政府選擇社會(huì)資本時(shí)一定要看投資者的投融資能力，對(duì)資本金和貸款不能如期到位的中標(biāo)者要懲罰，過去幾年很多政府被中標(biāo)者資金不能到位而拖延；投資者投標(biāo)時(shí)也要量力而行、要事先跟各潛在放貸方溝通放貸條件，確保中標(biāo)后投資融資不出問題。

　　 第四是可負(fù)擔(dān)性，如果是政府付費(fèi)或補(bǔ)貼，重點(diǎn)看政府的財(cái)政承受力和信用；如果是使用者付費(fèi)，重點(diǎn)看市場需求和使用者支付意愿與能力，即定價(jià)與調(diào)價(jià)問題。市場需求風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，國際趨勢(shì)是越來越多地推給投資者，而不是政府完全承擔(dān)，這樣做的好處是投資者會(huì)更慎重選擇項(xiàng)目，避免政府一廂情愿的政績或無效益PPP項(xiàng)目的濫上。當(dāng)然，從投資者角度而言，如果銷售渠道是政府控制的，如電網(wǎng)水網(wǎng)，政府就必須擔(dān)保電廠水廠的最低購電購水量，但廠網(wǎng)打包的電廠水廠項(xiàng)目，政府就不一定擔(dān)保最低購買量，但必須給投資者壟斷性/排他性，市場需求風(fēng)險(xiǎn)就主要由投資者承擔(dān)了。對(duì)文旅、產(chǎn)業(yè)新城等PPP項(xiàng)目，政府是不太可能給投資者擔(dān)保市場需求的，投資者若沒有能力把市場需求做起來，投資就可能失敗。說到定價(jià)與調(diào)價(jià)權(quán)，不少人的理解也是錯(cuò)誤的，公共產(chǎn)品/服務(wù)向使用者收費(fèi)的定價(jià)/調(diào)價(jià)是政府及其立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力，任何與政府談使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目的定價(jià)/調(diào)價(jià)都是試圖搶奪政府及其立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力，跟政府不能這樣談，而應(yīng)跟政府談"協(xié)議價(jià)格(含根據(jù)通貨膨脹等的調(diào)價(jià))+多退少補(bǔ)"機(jī)制，即向使用者收費(fèi)的價(jià)格仍由政府決定，如果雙方約定協(xié)議價(jià)格是6塊錢，但政府決定投資者只能向使用者收4塊錢，則政府補(bǔ)貼2塊錢；如果政府決定向使用者收8塊錢，投資者多收的2塊錢就必須還給政府；政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目就是雙方談"影子價(jià)格(含根據(jù)通貨膨脹等的調(diào)價(jià))"機(jī)制。

　　 第五是可執(zhí)行性，兩個(gè)方面，一是所有涉及政府審批的各種風(fēng)險(xiǎn)，包括同級(jí)其它部門和上級(jí)政府的審批，必須政府負(fù)責(zé)，故聯(lián)評(píng)聯(lián)審方法就比較合適，但目前地方上很多都是讓投資者去找各個(gè)政府部門跑流程，效率極低；二是項(xiàng)目公司必須有全過程全方位的能力，如果投資者自己沒有能力，就必須有集成能力，例如財(cái)務(wù)投資者若主導(dǎo)PPP項(xiàng)目，自己不一定會(huì)干什么，但是要能管分包商供貨商等其他人干好，項(xiàng)目出了問題還是自己要負(fù)責(zé)，對(duì)政府負(fù)責(zé)。

　　 第六是可監(jiān)管性，這是基于績效指標(biāo)和產(chǎn)出要求的，如果不說清楚，監(jiān)管就沒有依據(jù)，而且監(jiān)管并不僅僅是政府實(shí)施機(jī)關(guān)的事，還有相關(guān)政府部門在傳統(tǒng)模式下的監(jiān)管、社會(huì)公眾特別是使用者參與的監(jiān)管，太專業(yè)的方面，政府還可以委托獨(dú)立第三方代表政府監(jiān)管。

　　 總之，前面提到的PPP的四個(gè)原則和6個(gè)評(píng)估方面，是PPP最重要的方面，PPP條例最好能體現(xiàn)，其它方面則是細(xì)節(jié)問題，PPP條例可能不會(huì)涉及到，可以留待以后的PPP相關(guān)政策、指南、手冊(cè)和示范合同等明確。

　　 為了參加今天下午的研討會(huì)，我昨天還專門把我自己過去有關(guān)PPP立法的論文復(fù)習(xí)了一遍，發(fā)現(xiàn)我的觀點(diǎn)沒有多少變化，而且我這四年來一直在基層跑，接觸了PPP的各方，了解現(xiàn)實(shí)中各方面情況，估計(jì)這就是我前面提到的，學(xué)術(shù)界最中立，更強(qiáng)調(diào)國內(nèi)外實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與共識(shí)，故更經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)。

　　 謝謝各位！

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