PPP項目失敗案例評析

發(fā)布日期：2016-04-14來源：環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　(一)蘭州威立雅水務(wù)水污染事件

　　不久前，蘭州市威立雅水務(wù)集團公司檢測顯示出廠水苯含量、自流溝苯含量遠超出國家限值的10微克/升，導(dǎo)致蘭州主城區(qū)的城關(guān)、七里河、安寧、西固四區(qū)居民生活用水停供4天，后經(jīng)查明系蘭州石化管道泄漏所致。

　　評價：看似偶然，實則必然。一方面，蘭州威立雅每年的投入預(yù)算很低，幾乎無法維持供水系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)。技術(shù)設(shè)施疏于維護保養(yǎng)，才導(dǎo)致如此嚴重的水污染事件。另一方面，當初威立雅為獲得45%的股權(quán)已經(jīng)付出了極高的投標價，而蘭州水價4年來一直未漲，公司處于虧損狀態(tài)，無力也不愿出資維護更新設(shè)施，這些風(fēng)險當初是否被合作雙方考慮到，反映在合同當中，并約定分擔解決機制，這不僅是威立雅的事，更需要蘭州市政府反思。

　　(二)天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠

　　雙港垃圾焚燒發(fā)電廠系天津市政府與泰達股份有限公司合作的BOT項目，后者投資5.4億元人民幣，工程設(shè)計能力為年處理垃圾40萬噸，占天津年生活垃圾總量的25%，特許經(jīng)營期30年。

　　但是目前項目運營并不樂觀，一是伴隨焚燒垃圾產(chǎn)生的二惡英氣體有致癌因素的傳播導(dǎo)致周邊居民恐慌，上訪投訴乃至群體事件不斷。二是合同規(guī)定由于約定原因?qū)е马椖渴找娌蛔?，政府提供財政補貼，但是對補貼數(shù)量沒有明確定義，導(dǎo)致項目公司承擔了收益不足的風(fēng)險。如2012年財政補貼不足5800萬元，僅占公司主營業(yè)務(wù)收入的1.25%，現(xiàn)在是企業(yè)叫屈，公眾不買賬，項目進退維谷。

　　評價：雙港垃圾焚燒發(fā)電項目案例反映了一些地方政府從早期的“越位”變成現(xiàn)在的不作為，而公眾不滿是因為以往地方政府監(jiān)管不力而引發(fā)信任危機，同時項目選址也缺乏必要的聽證程序，從而引發(fā)群體事件。

　　(三)杭州灣跨海大橋

　　出于對預(yù)期效益的樂觀評估，杭州灣跨海大橋一度吸引了大量民間資本，17家民營企業(yè)以BOT形式參股杭州灣大橋發(fā)展有限公司，讓這一大型基礎(chǔ)工程成為國家級重大交通項目融資模板。然而現(xiàn)在投資入股的民企又紛紛轉(zhuǎn)讓股份，退出大橋項目，地方政府不得不通過國企回購贖回了項目80%的股份。

　　通車五年后，項目資金仍然緊張，2013年全年資金缺口達到8.5億元。而作為唯一收入來源的大橋通行費收入全年僅為6.43億元。按照30年收費期限，可能無法回收本金。

　　評價：第一，《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預(yù)測到2010年大橋的車流量有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛，比預(yù)期少了30% 以上。嚴重的預(yù)期收益誤判導(dǎo)致民企決策錯誤。第二，大橋項目從規(guī)劃到建成的10年間多次追加投資，從規(guī)劃階段的64億元到2011年的136億元，投資累計追加1倍還多，參股的民企已先期投入，只能繼續(xù)追加，最終被“套牢”。第三，2013年嘉紹大橋通車對杭州灣大橋是“雪上加霜”，接下來，杭州灣第三跨海工程錢江通道2014年底也將通車，另外寧波杭州灣大橋、舟山-上?？绾８咚佟⒑贾轂宠F路大橋等項目也已納入地方或國家規(guī)劃，未來車流量將進一步分流，合同與規(guī)劃的嚴重沖突令項目前景更加黯淡。

　　(四)山東中華發(fā)電項目

　　中華發(fā)電項目總投資168億元人民幣，裝機規(guī)模300萬千瓦，由山東電力、山東國際信托、香港中華電力以及法國電力共同發(fā)起的中華發(fā)電有限公司承擔，合作經(jīng)營期為20年，期滿后電廠資產(chǎn)全部歸中方所有。該項目是我國迄今為止裝機規(guī)模最大、貸款額最高的BOT電力項目，也被譽為1998年中國最佳PPP項目。為了促成合作，項目公司與山東電網(wǎng)簽署了《運營購電協(xié)議》，約定了每年的最低售電量。

　　根據(jù)1998年原國家計委簽署的諒解備忘錄，已建成的石橫一期、二期電廠獲準0. 41元/度這一較高的上網(wǎng)電價，基本保障了項目收益。然而在2002年10月菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復(fù)的價格是0.32元/度，這一電價無法滿足項目的正常運營，更糟的是從2003年開始，山東省發(fā)改委將中華發(fā)電與山東電力間的最低購電量從5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力仍須以計劃內(nèi)電價購買5500小時的電量，價差由山東電力自行填補，導(dǎo)致合作無法為繼，項目收益銳減。

　　評價：中華發(fā)電項目案例說明決策者在引入項目時缺乏長遠考慮，“固定回報”承諾導(dǎo)致合作雙方現(xiàn)在進退兩難。1998年的中國計劃經(jīng)濟成分更多，競爭壓力較小。然而近年來伴隨國企改制，國家電力公司被拆分為大唐電力、山東國電、國電電力、中電國際、華能集團五大發(fā)電集團公司，競爭壓力倒逼發(fā)電企業(yè)“競價上網(wǎng)”，中華發(fā)電項目合作雙方之間的《運營購電協(xié)議》已失去繼續(xù)執(zhí)行的體制機制基礎(chǔ)，這一深刻的教訓(xùn)啟示今后的合作項目一定要充分預(yù)見風(fēng)險，構(gòu)建科學(xué)分擔機制。

　　(五)匯津中國(長春)污水處理有限公司

　　作為國內(nèi)首家合資公用事業(yè)項目，長春市排水公司于2000年初與香港匯津公司合資建立匯津(長春)污水處理有限公司(即匯津長春)，合同期限為20年。同年 7月，市政府制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產(chǎn)并正常運行。然而從2002年開始，排水公司就拖欠匯津長春污水處理費，而從2003年3月起停止付費。為解決爭議，匯津公司邀請吉林省外經(jīng)貿(mào)廳出面調(diào)解，在調(diào)解會上匯津公司得知市政府已于2003年2月廢止了《專營辦法》。

　　匯津公司認為《專營辦法》是政府為支持項目而做出的行政許可和行政授權(quán)，廢除《專營辦法》等于摧毀了項目運營基礎(chǔ)。在多次調(diào)解無果的情況下，匯津公司于 2003年8月向長春市中院起訴長春市政府，而長春市政府認為匯津與市排水公司所簽訂的《合作經(jīng)營合同書》是一份不平等合約，廢止《專營辦法》是為了貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》，屬于依法行政。敗訴后匯津公司又上訴至吉林省高院，期間匯津長春停產(chǎn)，數(shù)百萬噸污水直接排入松花江，是為轟動一時的“匯津事件”。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，最終長春市政府將匯津長春回購。

　　評價：上世紀90年代初，我國城市化進程很快，而財政無力支付巨額基礎(chǔ)建設(shè)資金，紛紛引入境外投資者并承諾固定回報，原本低回報，以穩(wěn)定見長的水務(wù)在我國漸成暴利行業(yè)。為此，國務(wù)院于1998年下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》，對此類問題作出了禁止性規(guī)定。然而在《通知》發(fā)出2年后，匯津長春項目還能獲得審批立項，說明地方政府可能在報批過程中打了“擦邊球”，有關(guān)部門也涉嫌監(jiān)管不力。

【相關(guān)閱讀】