城市水務(wù)行業(yè)借道PPP新模式大興亟需解7大問(wèn)題(2)

發(fā)布日期：2015-02-25來(lái)源：澎湃新聞網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　五、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)兜底

　　從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度審視，PPP的一大特點(diǎn)就是改變了公共服務(wù)投融資、運(yùn)營(yíng)和管理的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)配置。通過(guò)合作使得風(fēng)險(xiǎn)分散，并由合作各方分擔(dān)或共擔(dān)。

　　然而在我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)以往的某些PPP項(xiàng)目中，“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則經(jīng)常得不到很好地履行。其中比較突出的就是政府為PPP廠商的某些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行兜底。例如，一些廠商經(jīng)常要求政府先行確定和審批服務(wù)水量，并在實(shí)際處理量達(dá)不到既定規(guī)模時(shí)，政府需要保量購(gòu)買(mǎi)。反之，如果按照審批的規(guī)模建成的設(shè)施能力滿足不了實(shí)際需求，企業(yè)無(wú)需承擔(dān)責(zé)任。

　　由此可見(jiàn)某些廠商的心計(jì)乖巧和某些政府官員的思緒混亂。不論廠商當(dāng)初請(qǐng)求政府來(lái)審批服務(wù)規(guī)模時(shí)的態(tài)度如何卑恭，或官員對(duì)由自己來(lái)審批規(guī)模多么習(xí)以為常，事實(shí)是，在廠商的卑恭態(tài)度和官員的行政批文之下，原本由廠商承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)已悄然轉(zhuǎn)移成政府的審批風(fēng)險(xiǎn)，不僅如此，政府對(duì)廠商服務(wù)水量的兜底或保底性購(gòu)買(mǎi)，又使其規(guī)避了實(shí)際的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　通過(guò)政府審批來(lái)規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)和通過(guò)政府兜底來(lái)規(guī)避運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的做法，與水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的基本原理和普適原則大相徑庭。所謂特許經(jīng)營(yíng)，指廠商在專(zhuān)屬服務(wù)區(qū)域和特許運(yùn)營(yíng)時(shí)限內(nèi)的排他性或獨(dú)占性運(yùn)營(yíng)行為，這種排他性或獨(dú)占性是一種市場(chǎng)特惠，而作為受惠的對(duì)應(yīng)或交換條件，廠商在享有獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)利的同時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的投資和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這是國(guó)際通行慣例。然而，在我國(guó)以往的某些水務(wù)PPP項(xiàng)目中，廠商一方面希望享有獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)利，另一方面卻不愿獨(dú)家承擔(dān)投資和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，由此一來(lái)，本應(yīng)由廠商承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)中的幾個(gè)關(guān)鍵方面——競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，就隨著政府審批和政府兜底實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。這就如同允許某人在商場(chǎng)內(nèi)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)飯館，這個(gè)人卻反過(guò)來(lái)要求商場(chǎng)計(jì)算和確定食客數(shù)量并對(duì)賣(mài)不出去的飯菜埋單一樣，可謂咄咄怪事。事實(shí)是，我國(guó)以往的一些水務(wù)PPP項(xiàng)目中，政府審批和兜底水量的事例屢見(jiàn)不鮮，甚至出現(xiàn)過(guò)為保障PPP廠商生產(chǎn)能力，被迫縮小已有企業(yè)的服務(wù)范圍和和關(guān)閉已有設(shè)施能力的尷尬。對(duì)此，人們毋需批評(píng) PPP廠商的心計(jì)乖巧，但卻有理由指責(zé)官員的頭腦簡(jiǎn)單。正是因?yàn)閭鹘y(tǒng)行政審批的思維和行為慣性，才會(huì)導(dǎo)致某些權(quán)益/風(fēng)險(xiǎn)極不對(duì)稱的奇事怪例發(fā)生。

　　筆者2002年作為政府授權(quán)代表參與重慶北部片區(qū)供水PPP項(xiàng)目談判。根據(jù)公用事業(yè)“普遍服務(wù)”原理，當(dāng)時(shí)我們起草的法律文件規(guī)定，廠商享有獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，但與此同時(shí)，它必須“保證向服務(wù)區(qū)內(nèi)一切愿意接受服務(wù)和愿意支付服務(wù)價(jià)格的人提供連續(xù)、充足和質(zhì)量的供水服務(wù)”，這也是政府不再審批其他廠商進(jìn)入該服務(wù)區(qū)域的重要前提。重慶唐家沱污水處理PPP的法律文件也明確規(guī)定，廠商的服務(wù)應(yīng)“符合城市總體規(guī)劃，滿足特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)日常需求，以及具備適度的儲(chǔ)備能力”。換言之，廠商應(yīng)該根據(jù)服務(wù)區(qū)域的人口現(xiàn)狀和增長(zhǎng)趨勢(shì)、城市發(fā)展規(guī)劃、平均用水量、峰值用水量等因素去合理預(yù)測(cè)、建設(shè)、改造設(shè)施規(guī)模，應(yīng)具備一定數(shù)量的儲(chǔ)備能力并承擔(dān)相應(yīng)的投資和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。政府允許適度的儲(chǔ)備能力建設(shè)費(fèi)用計(jì)入固定成本，但日常的經(jīng)營(yíng)性付費(fèi)則必須根據(jù)實(shí)際發(fā)生的處理水量來(lái)計(jì)算，政府拒絕進(jìn)行水量兜底。

　　除了“普遍服務(wù)”原理外，西方公用事業(yè)法中還有另一條原理——專(zhuān)營(yíng)服務(wù)區(qū)域內(nèi)的“強(qiáng)制延伸服務(wù)”，即廠商必須履行向服務(wù)區(qū)域內(nèi)新增的服務(wù)人口提供延伸服務(wù)的義務(wù)。由此看來(lái)，無(wú)論是普遍服務(wù)原理還是強(qiáng)制延伸服務(wù)原理，都蘊(yùn)含著一個(gè)基本原則：作為特許獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的廠商，必須向?qū)I(yíng)區(qū)域內(nèi)所有愿意接受服務(wù)和愿意支付價(jià)格的公眾提供充足和連續(xù)的服務(wù)，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的投資和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。反觀我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)以往PPP過(guò)程中的某些做法，尤其是對(duì)服務(wù)水量的保底，是有悖上述基本原理的，既不符合國(guó)際慣例，也不符合“利益分享/風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的原則。

　　六、PPP中的政府：多重角色的困惑

　　PPP項(xiàng)目要涉及合同訂立。作為社會(huì)資本或民營(yíng)資本，非常關(guān)注合同另一方的權(quán)威性并通常以為(1)PPP合同要與當(dāng)?shù)厝嗣裾旧砗?，不要與政府部門(mén)簽;(2)如果與政府部門(mén)簽，最好與權(quán)威大的部門(mén)(如發(fā)改委、財(cái)政局或主管部門(mén))簽;而不要與權(quán)力小的政府部門(mén)簽;(3)盡量不與企業(yè)簽。

　　為什么會(huì)有這樣的疑慮?答案很清楚。如果與權(quán)威小甚至無(wú)權(quán)威的機(jī)構(gòu)簽，會(huì)給合同履行帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。這實(shí)際上涉及合同人的行為能力問(wèn)題。人們習(xí)慣認(rèn)為，更有權(quán)威的機(jī)構(gòu)在資源調(diào)配方面的能力更強(qiáng)，即合同履行的能力更強(qiáng)。

　　任何事情都有兩面性。希望與政府訂立合同，無(wú)外乎看重政府的資源調(diào)配能力，但也應(yīng)看到，政府的強(qiáng)勢(shì)也是雙刃的，它既可以使合同順利執(zhí)行，但也可能對(duì)合同執(zhí)行產(chǎn)生不利影響，尤其是發(fā)生合同糾紛時(shí)。

　　此外，還有兩個(gè)重要因素。其一，公共服務(wù)業(yè)涉及廣泛的公共利益，政府自然要監(jiān)管，由此引出政府在PPP過(guò)程中的第一個(gè)角色——監(jiān)管者;其二，政府如果同時(shí)作為合同主體，會(huì)使行政權(quán)力與資產(chǎn)權(quán)利(公權(quán)力和私權(quán)利)交叉混淆，繼而妨礙其正確行使監(jiān)管權(quán)力。

　　在我國(guó)，PPP合同究竟屬于什么性質(zhì)，目前依然是學(xué)術(shù)界尚未厘清的問(wèn)題。政府是一個(gè)行政主體，通常受行政法(公法)約束，民營(yíng)企業(yè)是一個(gè)市場(chǎng)主體，受民法(私法)約束。公法主體降位進(jìn)入PPP合同，形式上與民法主體處于平等地位，從理論上講，是可行的。但問(wèn)題在于：政府同時(shí)還在扮演著市場(chǎng)監(jiān)管者的角色，而監(jiān)管者的公法權(quán)力又凌駕于民法契約之上，這就帶來(lái)了矛盾。正如一個(gè)人在運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上同時(shí)扮演裁判和運(yùn)動(dòng)員兩個(gè)角色，這必然不利于比賽過(guò)程和結(jié)果的公平。這也是公權(quán)在一些情況下無(wú)法與私權(quán)實(shí)質(zhì)平等的原因。

　　因此，在PPP過(guò)程中，重要的不僅僅是公權(quán)主體在形式上與私權(quán)主體平等，比較聰明的做法是，盡量不要使政府介入或陷入私權(quán)交易。更不要讓它陷入合同或細(xì)節(jié)糾紛，作為監(jiān)管者的政府，保持超然，對(duì)PPP過(guò)程和維系公正監(jiān)管尤為重要。

　　從國(guó)際慣例和國(guó)內(nèi)實(shí)踐看，PPP合同既可以采用行政授權(quán)性賦予，也可以采用契約約定性賦予。鑒于我國(guó)目前僅出臺(tái)了特許經(jīng)營(yíng)方面的部門(mén)性單行法規(guī)，且正處于逐步調(diào)整和完善階段，而眾多有關(guān)PPP的基礎(chǔ)性和配套性法律尚未進(jìn)入立法程序，此時(shí)，政府與外方之間訂立商事或民事契約，必將在招標(biāo)條件設(shè)定、適用法律選擇、各種定量性指標(biāo)、權(quán)利/義務(wù)界定等諸多方面遇到許多不確定因素，并有可能因某些政策、法律空白帶來(lái)合同風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到上述因素，在重慶北部片區(qū)供水 PPP項(xiàng)目和唐家沱污水處理PPP項(xiàng)目中，重慶市采用的是行政授權(quán)和商事契約并舉的方式，即對(duì)一些關(guān)鍵問(wèn)題，如特許經(jīng)營(yíng)范圍、時(shí)限，作價(jià)機(jī)制和方法、成本控制、監(jiān)管內(nèi)容等，在政府的《特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)書(shū)》中做出原則性和指導(dǎo)性規(guī)定，與此同時(shí)，把一些細(xì)節(jié)性和操作性內(nèi)容“下沉”至水務(wù)集團(tuán)公司與外方的合作或服務(wù)協(xié)議中加以約定。在目前我國(guó)公用事業(yè)基礎(chǔ)法律框架尚待完善的情況下，這樣做比較靈活和穩(wěn)妥且不失原則性，有利于避免政府作為民事主體與企業(yè)發(fā)生直接合同或經(jīng)濟(jì)關(guān)系過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，也有利于政府更好地履行監(jiān)管責(zé)任，從實(shí)施的效果來(lái)看也是好的。

　　七、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)避與壟斷延續(xù)

　　自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)各級(jí)政府歷來(lái)十分重視對(duì)外資的引進(jìn)，為此制定了各種優(yōu)惠政策。這些優(yōu)惠政策中，一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是給予外商投資足夠長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)年限。

　　在城市水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中，不少地方簡(jiǎn)單援引一般性行業(yè)外商投資優(yōu)惠政策的內(nèi)容，給予外資盡量長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)年限，個(gè)別的甚至超過(guò)50年。

　　城市水務(wù)行業(yè)的自然壟斷特征不僅有空間表現(xiàn)形式，也有時(shí)間維系長(zhǎng)度。長(zhǎng)期以來(lái)，各國(guó)政府和理論界一直在研究和探討如何使自然壟斷的城市水務(wù)行業(yè)更具可競(jìng)爭(zhēng)性的問(wèn)題，其中一個(gè)焦點(diǎn)就是，如何盡量縮短PPP廠商的壟斷周期。

　　在這種情況下，給予PPP廠商過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)年限，意味著允許廠商通過(guò)一次性競(jìng)爭(zhēng)手段獲得長(zhǎng)期性的壟斷支配地位。盡管較長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)期限有助于吸引社會(huì)或外來(lái)資本進(jìn)入并穩(wěn)定存續(xù)，但如果我們希望城市水務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，就不能在第一輪的競(jìng)爭(zhēng)中為第二、第三甚至更多的競(jìng)爭(zhēng)輪次設(shè)置合法的時(shí)間陷阱或壟斷障礙。

　　此外，在以往進(jìn)行的城市水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中，頻繁出現(xiàn)資產(chǎn)重組和資產(chǎn)并購(gòu)，包括向非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分或國(guó)外資本轉(zhuǎn)讓股本或資產(chǎn)。僅從盤(pán)活國(guó)有資本改革的角度審視，并無(wú)不妥。資本的多元化肯定會(huì)對(duì)城市水務(wù)行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極影響。

　　然而也應(yīng)看到，由于我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行著資本結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)一體壟斷模式，那么，在PPP過(guò)程中，資本結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)上的變化肯定會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，換言之，一些民營(yíng)或外來(lái)資本通過(guò)資產(chǎn)并購(gòu)、參股等路徑，達(dá)到了規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)獨(dú)占市場(chǎng)的目的，以至于出現(xiàn)了水務(wù)行業(yè)的資產(chǎn)或股本轉(zhuǎn)讓直接導(dǎo)致水務(wù)市場(chǎng)易手的情況。這僅僅是城市水務(wù)市場(chǎng)的壟斷改變了所有制形式，并且有可能對(duì)城市水務(wù)行業(yè)PPP的健康發(fā)展和未來(lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成障礙。因此，人們應(yīng)當(dāng)區(qū)分資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓之間的實(shí)質(zhì)性差別，在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與市場(chǎng)易手同時(shí)出現(xiàn)時(shí)，一定要使資產(chǎn)或股權(quán)的轉(zhuǎn)讓首先服從競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，確保選擇效率水平高而非僅是資本存量大的廠商進(jìn)入城市水務(wù)市場(chǎng)。

　　城市水務(wù)行業(yè)的PPP，如同其他社會(huì)治道變化一樣，帶有濃重的理論迷思，也是一個(gè)極其復(fù)雜的理性行為過(guò)程，需要從多視角、多層次和多方面進(jìn)行探索，更需要從政府官員、學(xué)者、企業(yè)家和社會(huì)公眾的共同思考和協(xié)力中尋找真諦。

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