解讀“PPP模式”

發(fā)布日期：2015-03-04來源：網(wǎng)絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、國內PPP模式的最新進展

　　黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與社會基礎設施投資和運營”以來,黨中央、國務院高度重視調動民間投資積極性,大力推行PPP模式,出臺了一系列鼓勵政策措施。初步梳理,今年以來,國務院及各部委共先后13次對PPP模式提出了具體舉措,推動PPP模式逐步從理論探討、文件提及向制度設計、操作指南、示范推廣等全方位邁進。特別是在中央經(jīng)濟工作會議召開前,12月4日國家發(fā)改委、財政部同時發(fā)布了3份文件,對PPP 模式的適用范圍和相關參與方的職責分工、風險分擔、收益分配及保障等進行了規(guī)范說明,推出了涵蓋15個省市、30個項目的PPP示范項目名單,主要集中在污水處理、軌道交通、供水供暖等以“使用者付費”為特征的經(jīng)營性項目,標志著我國PPP模式已進入實質性推廣階段。

　　各省區(qū)市在推廣運用PPP模式上也做了大量探索。其中,江蘇、福建、安徽、重慶等10多個省市走在前列,從宣傳培訓、需求調研、制度建設、先行示范等方面進行了嘗試。比如,江蘇省,作為全國首批推廣運用PPP模式的試點省份,設立了省級PPP試點中心,建立起分類指導的PPP項目庫,8月底組織了首批PPP試點項目推介會,推出了總投資875億元的15個PPP試點項目;福建省,9月份發(fā)布關于推廣PPP試點的指導意見,鼓勵以特許經(jīng)營方式實施PPP試點,推出總投資1478億元的28個PPP試點項目,涵蓋交通、市政、水利、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務等;重慶市,7月底印發(fā)了關于PPP投融資模式改革實施方案,提出了厘清PPP改革的5個邊界條件,8月初推出10個PPP戰(zhàn)略合作項目集中簽約,資產(chǎn)總額達1000億元;安徽省,出臺了關于推廣運用PPP模式的意見和城市基礎設施PPP模式操作指南,并公布了第一批總投資709億元的42個城市基礎設施類PPP項目;湖南省,建立了PPP試點項目庫,把長沙、株洲、湘潭3市作為PPP試點城市,并在長沙率先推出的縣域“PPP項目集群”,包括8個片區(qū)開發(fā)類子項目和13個公共服務及基礎設施類子項目。

　　二、國家PPP相關文件解讀

　　目前,國家推廣和運用PPP模式的主要政策文件包括,12月4日國家發(fā)改委出臺的《開展政府和社會資本合作的指導意見》(簡稱《PPP指導意見)和財政部出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(簡稱《PPP操作指南》)。政策要點如下:

　　(一)關于PPP模式的適用項目范圍

　　根據(jù)《PPP指導意見》,PPP模式主要適用于政府提供的公共服務和公共基礎設施類項目,比如燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施,一級公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施,醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目,以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等。按照這個思路,各地新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目,應優(yōu)先考慮采用PPP模式。

　　(二)關于PPP模式的實施流程

　　對于新建項目,《PPP指導意見》劃分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目3類,分別通過政府授予特許經(jīng)營權、授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股、政府購買服務等方式推動PPP項目,分別可以采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)、建設—擁有—運營 (BOO)等模式。對于存量項目,《PPP操作指南》規(guī)定可以采取轉讓—運營—移交(TOT)和改建—運營—移交(ROT)等模式,將原來的政府通過貸款形成的可收費項目,轉讓給民營部門經(jīng)營,到期后再轉讓給政府,從而引入社會資本積極參與存量項目的運營和改造。

　　(三)關于PPP模式的經(jīng)濟回報和風險分擔

　　對于經(jīng)濟回報, 《PPP操作指南》和《PPP指導意見》均規(guī)定,政府部門作為PPP項目的“合作者”和“監(jiān)督者”,社會資本作為具體實施者,承擔項目商業(yè)風險并獲得投資回報。具體地,通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等多種方式支持社會資本參與重點領域建設,研究設立PPP項目中央支持基金;依法依規(guī)為準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源,穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資。對于風險分擔,《PPP操作指南》規(guī)定,項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔,法律、政策和最低需求等風險由政府承擔,不可抗力等風險由政府和社會資本共擔。

　　三、對我區(qū)加快推廣運用PPP模式的幾點建議

　　與國內先行探索的其它省區(qū)市相比,我區(qū)在推廣和運用PPP模式上,進度相對滯后,必須要加大力度推進,搶占政策的制高點與主動權。為此,研究提出以下工作建議:

　　(一)進一步加強政策學習。 PPP模式作為一種新興的項目融資方式,不僅是簡單的技術層面“方式更新”,更是深層次的機制變革,涉及的業(yè)務流程和機制原理熟悉起來需要一定時間。建議相關部門,組織專家積極開展PPP專題業(yè)務學習和培訓,盡快把握PPP的內涵、特點和適用領域,深入理解其運作機理和操作流程,為加快推廣運用、早日發(fā)揮效用打下基礎。

　　(二)盡快研究出臺支持政策。推廣運用PPP模式,關鍵在于制度設計和政策安排,明確適用于PPP模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監(jiān)管、績效評價等事宜。建議自治區(qū)加快修改完善《廣西基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營權管理辦法》,盡快研究出臺自治區(qū)關于開展政府和社會資本合作的實施方案及PPP模式操作指南。

　　(三)加快建立PPP項目庫。主要是做好PPP整體規(guī)劃,明確適用于PPP的項目類型,并對相關項目進行梳理分類。建議選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關系比較清楚、技術發(fā)展比較成熟的項目,優(yōu)先納入自治區(qū)PPP項目庫。通過梳理項目標桿,不斷提煉和總結,形成相對統(tǒng)一的范例。同時,盡快推出一批PPP試點項目,作為自治區(qū)引入社會資本的先行示范項目加以重點推進。

　　(四)探索實施財政資金的基金化運作模式。目前,國家發(fā)改委正在研究制定財政性資金支持重點領域產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法。建議自治區(qū)早對接、早起步,積極引入產(chǎn)業(yè)投融資PPP模式理念,探索實施財政支持重點領域發(fā)展專項資金的基金化運作模式,以參股引導設立各類子基金的模式,撬動社會資本參與城鎮(zhèn)基礎設施等重點領域建設。建議進一步發(fā)揮自治區(qū)創(chuàng)業(yè)引導基金作用,特別是管好用好廣西鐵路發(fā)展基金、廣西北部灣產(chǎn)業(yè)投資基金等現(xiàn)有市場化平臺,盡快發(fā)揮示范作用。

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