PF2：英國PPP的新模式

發(fā)布日期：2015-03-10來源：編輯：宋珍珍

[摘要]中國可以在對PPP立法同時，借鑒英國的PF2標準合同中保護公共利益的經驗，完善我國的PPP標準化合同

　　文/邱闖

　　普通法系和大陸法系對于PPP項目采取了不同的規(guī)范路徑，許多大陸法系國家通過單獨的行政法律來約束PPP項目。例如，當事人之間的PPP協議不能違反行政法律所規(guī)定的基本原則。法律會規(guī)定關于PPP的許多權利，比如政府作為發(fā)包人享有單方面取消合同的權利，運營費用出現不可預見的增加時運營人享有補償權利，或者政府為了公共利益享有單方面變更的權利等。相反，在普通法系國家，則由普通法來規(guī)定所有商事交易的基本原則。英國是非常成功應用PPP模式的一個國家，然而卻沒有一個綜合的PPP法，而是采用了標準化PPP合同。

　　英國PPP合同概述

　　英國自1992年開始啟動英國特色的PPP—PFI(Private Finance Initiative)，并在1999年頒布了《標準化PFI合同》第一版，然后分別在2002年、2004年和2007年頒布了第二版、第三版和第四版。到2012年，英國政府在總結以往PFI的不足，頒布了“PPP新路徑”，簡稱PF2。PF2充分利用PPP的關鍵優(yōu)點，繼續(xù)吸收私人融資的專長。 PF2模式包含了很多改革，致力于消除浪費、改進效率，從而更好保護公共利益。英國財政部于2012年12月出版了《標準化PF2合同》。

　　《標準化PF2合同》主要有4個目的：第一，基于“PPP新路徑”來結構化PF2合同，在公共和私人之間合理分攤風險，并促進大家對PF2這種新模式有共同的理解;第二，將合同條款劃分為“強制條款”(不允許修改)和“推薦條款”(為了適應不同行業(yè)，可以此為基礎進行修改);第三，讓合同標準化更加落地，例如提供了標準服務產品模板、格式化的付款機制以及PPP股東協議等;第四，讓合同當事人無需過重地談判，從而減少PPP采購時間和費用。

　　PF2新改革

　　為了保護公共利益，《標準化PF2合同》包括了以下新改革：

　　(1)公共機構要對PPP進行股權投資;

　　(2)承包人的服務限制在硬設施管理(如建筑的設備、電氣管理等);

　　(3)政府在PPP框架下，對于軟服務(如保潔、安保、綠化等)可采取靈活方式;

　　(4)PF2項目的運營和財務信息透明化(但不能過多加重承包人的負擔);

　　(5)政府承擔那些公共機構比私人機構更好管理的風險;

　　(6)加強PPP結構，吸引更多的投融資來源。

　　《標準化PF2合同》主要從以下幾個方面對接上述改革：公共機構股權、更透明化、持續(xù)改進和實現物有所值。

　　為了加強公共和私人機構之間的伙伴關系以便更好地維護公眾利益，《標準化PF2合同》規(guī)定了英國政府將以小股東的身份作為PPP項目的共同投資人。英國政府組建了新的Central Government Unit(CPU，中央控制單元)來履行公共機構的股權投資，并享有與私人股權投資人一樣的權利。CPU與私人機構之間的關系通過股東協議來體現。CPU 向PF2的項目公司選派董事。這些董事與公司其他董事一樣，負有信托責任(fiduciary duties)。

　　公共機構股權的好處有：第一，增加了透明。由于公共機構參與了PF2項目公司關于運營管理的戰(zhàn)略決策，能夠更好地改進項目績效和控制風險。第二，降低了項目公司的融資成本。英國政府統(tǒng)計數據顯示，公共機構的融資成本為4%，而私人機構的融資成本為8%。因此，在PPP項目中增加公共機構的投資，可以有效降低項目的融資成本。第三，可以分享項目成功所帶來的股權回報。

　　但是，為了保證公共機構股權目的實現，公共機構股權注入需要強調以下幾點：第一，CGU作為小股東，股權比例為30%~49%。具體的比例根據專業(yè)評估來確定。第二，公共機構股權的價格應通過充分市場競爭來確定。第三，具體政府采購人不能向PF2項目注資。

　　讓項目更加透明

　　透明是PF2的核心。為實現這個目標，《標準化PF2合同》采取了一系列措施來保證PF2項目實施過程的透明。包括：

　　(1)讓納稅人獲取等多的項目信息，增強他們對項目實現物有所值的信心。同時，關于政府項目批準過程的信息向業(yè)界更加開放，這樣社會資本可以對未來計劃更有確定性。第一，對于政府是股東的所有項目，發(fā)布年度報告，詳細項目信息和財務信息。第二，要求所有社會資本提供實際的和預計的股權回報信息，并在政府網站上發(fā)布商業(yè)計劃批準跟蹤，對項目進展狀態(tài)持續(xù)更新。第三，出版大眾容易獲取并理解的以往PPP項目信息

　　(2)政府采購機構更加透明，以使他們能夠獲得更好的信息來有效管理合同。措施包括：第一，合同規(guī)定報告、建造和運行手冊，保持年效率評審。第二，強化合同中的信息條款和程序，以保證持續(xù)獲得信息。第三，對于生命周期基金，介紹開卷方法(open book approach)。第四，讓政府采購機構或地方代表以觀察員身份參加項目公司董事會會議。

　　促進服務的持續(xù)改進

　　《標準化PF2合同》規(guī)定改了政府和承包人應每年開會評審PPP合同績效以及探究PPP項目效率。

　　(一)年度合同評審

　　年度合同評審(Annual Contract Review)措施包括：

　　(1)承包人應向政府報告政府所關心的任何合同問題以及承包人的履約;政府和承包人應考慮任何可以進一步的效率和改進。

　　(2)承包人應提交建議書說明：其如何處理尚未履約的服務;如何處理年度審核報告中所提出的問題以及政府所提出的問題。

　　(3)政府可提供政府關于設施當前和未來運行的要求以及這些要求會對服務帶來的影響。

　　(二)效率評審

　　通過效率評審(Efficiency Reviews)促進承包人服務的持續(xù)改進。

　　措施主要包括：第一，承包人應采取服務持續(xù)改進的方法，與政府一起工作，識別履約、效率以及設施和服務性能的改進機會。第二，每2.5年，承包人和政府一起進行合同效率評審(Contract Efficiency Review),用以保證為政府提供適宜的服務和設施。任何來自于合同效率評審或年合同評審所產生的節(jié)約在政府和承包人之間分享，其中政府75%，承包人 25%。第三，合同效率評審應包括政府和承包人之間的會議，雙方在會議上均闡述合同效率概況;關于改進應該關注的事宜討論;記錄所采取的決定。第四，承包人應編制合同改進記錄，并在合同效率評審日之前30天提交給政府評審。第五，合同改進報告應識別承包人改進服務效率所采取的措施以及將來為合同改進而所采取的承包人服務變化、政府服務變化。第六，財務總結，識別所有效率改進機會對成本所帶來的影響，例如哪些不需要啟動合同變更條款就可以帶來的節(jié)省，包括政府所做的變動，或者“獲益共享”(Gain-Share)和“投入帶來節(jié)省”(Spend to Save)，即政府可以通過投入或服務變更帶來收益。

　　實現物有所值

　　《標準化PF2合同》希望通過下列措施能夠為公共利益帶來更好的物有所值：第一，引入公共機構股權;第二，服務條款更加靈活;第三，改進項目的市場準備，例如在采購前進行市場意向測試;第四，采用強制的項目時間表，并加速使用精益采購技術;第五，更快、更好的公共機構審查和批準過程;第六，研究新的物有所值技術來替換現有物有所值指南。

　　中國在基礎設施建設領域的法律規(guī)范，長期以來同時借鑒西方大陸法系和普通法系，并且取得良好效果。例如，中國一方面在法律體系采用了大陸法系，但是工程合同卻借鑒了普通法系(如FIDIC合同)。因此，我們一方面借鑒大陸法系對PPP立法的同時，也可借鑒英國政府如何通過PF2合同落實PPP項目中的公共利益的經驗，進一步完善我國的標準化PPP合同。

　　(作者單位：聯合建管(北京)國際工程技術研究院)

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