國(guó)外PPP發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)中國(guó)的借鑒(2)

發(fā)布日期：2015-03-11來(lái)源：聯(lián)合資信 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　二、國(guó)外PPP發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

　　1.全球PPP分布概覽

　　根據(jù)PWF的數(shù)據(jù)，1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，大約占全球PPP名義價(jià)值的45.6%，接下來(lái)是亞洲和澳大利亞，所占份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計(jì)占11.4%。美國(guó)和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8%，非洲和中東地區(qū)PPP名義價(jià)值為315億美元，占全球份額的4.1%。

　　需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補(bǔ)充，僅在能夠更好的實(shí)現(xiàn)物有所值的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。從下表可以看出，即便是PPP運(yùn)用較為成熟的英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家，PPP投資占公共投資的比例也不超過(guò)15%。澳大利亞有約50%的基礎(chǔ)設(shè)施由私營(yíng)部門交付，但只有約10%-15%是通過(guò)PPP方式提供。

　　表1 各國(guó)PPP投資占公共投資比例

資料來(lái)源：聯(lián)合資信整理

　　在國(guó)外PPP實(shí)踐中，英國(guó)是最早采用PPP模式的國(guó)家，發(fā)展較成熟;加拿大和澳大利亞也是公認(rèn)的PPP模式運(yùn)用較好的國(guó)家。本部分將以這三個(gè)國(guó)家為例介紹國(guó)際PPP模式發(fā)展概況。

　　2.英國(guó)PFI

　　英國(guó)是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家，于1992年首次提出私人融資計(jì)劃(PFI)。2012年，英國(guó)財(cái)政部進(jìn)一步推出新型私人融資(PF2)，兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司(SPV)參股投入部分資本金以吸引長(zhǎng)期投資者。政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時(shí)的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動(dòng)性。同時(shí)，在PF2合同中，公共部門將承擔(dān)更多的管理風(fēng)險(xiǎn)，如因法律、場(chǎng)址污染、保險(xiǎn)等不可預(yù)見(jiàn)的變化引發(fā)的費(fèi)用增加的風(fēng)險(xiǎn);PF2的融資結(jié)構(gòu)更有利于獲得長(zhǎng)期債務(wù)融資，特別是從資本市場(chǎng)融資。

　　法律頂層設(shè)計(jì)方面：到目前為止，英國(guó)對(duì)PPP沒(méi)有專門的立法，是通過(guò)財(cái)政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進(jìn)行管理。在PFI階段，有3個(gè)政策性文件：《應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)》(2003)、《強(qiáng)化長(zhǎng)期伙伴關(guān)系》(2006)和《基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)：實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期價(jià)值》(2008)。在PF2階段，有1個(gè)政策性文件：《PPP的新方式》(2012)。

　　組織保障方面：2010年前，英國(guó)負(fù)責(zé)PPP運(yùn)行的機(jī)構(gòu)有兩個(gè)：(1)財(cái)政部的PPP工作組;(2)“英國(guó)合作伙伴關(guān)系” (Partnership UK)，獨(dú)立于財(cái)政部，按公司化運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)投資人占股51%，財(cái)政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，專項(xiàng)支持PPP工作組遴選的PFI項(xiàng)目。 2011年，財(cái)政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局(IUK，Infrastructure UK)工作組和“英國(guó)合作伙伴關(guān)系”的職能，統(tǒng)一管理實(shí)施PF2項(xiàng)目。

　　PPP開展情況方面：根據(jù)IUK的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2012年3月16日，PFI存量項(xiàng)目數(shù)量為717個(gè)，其中在運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目為648個(gè)(2011 年3月16日的數(shù)據(jù)分別為698個(gè)和632個(gè))，總投資額為547億英鎊(2011年3月16日的總投資額為529億英鎊)。從項(xiàng)目運(yùn)作模式看，717個(gè)存量項(xiàng)目中，有311個(gè)項(xiàng)目成立了SPV。2011-2012年間，私人部門支付的資金為18億英鎊;2012年-2013年為24億英鎊，2013-2014年預(yù)計(jì)為13.58億英鎊。PFI融資方式已占到英國(guó)全部基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)的10-13%。[ 由于英國(guó)PF2于2012年才推出，而IUK最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為截至2012年3月，因此統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中暫不含PF2相關(guān)數(shù)據(jù)。]

　　英國(guó)PPP模式有幾個(gè)特點(diǎn)：

　　一是較少采用特許經(jīng)營(yíng)，多數(shù)情況下選擇PFI(2012年后進(jìn)一步改進(jìn)為PF2)。特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，需要使用者付費(fèi)，而PFI項(xiàng)目則是政府付費(fèi)的。由于英國(guó)的教育和醫(yī)療是全民免費(fèi)，所以大多采用PFI模式。即便是交通(高速公路、鐵路等)絕大多數(shù)也是采用PFI模式，整個(gè)英國(guó)目前只有一條使用者付費(fèi)的交通(公路項(xiàng)目公里22公里，因公路收費(fèi)，使用者較少，目前政府打算收回國(guó)有)。

　　二是項(xiàng)目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。2012年3月底，英國(guó)的717個(gè)存量PFI項(xiàng)目中甚至包括國(guó)內(nèi)不常見(jiàn)的監(jiān)獄、警察局、法院等。其中，教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理等行業(yè)數(shù)量占比分別為28.71%、18.97%、5.30%和5.30%，合計(jì)超過(guò)50%;總投資額占比分別為20.50%、22.06%、12.78%和7.95%，合計(jì)超過(guò)60%。交通類項(xiàng)目投資額往往較大，雖然項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比不到6%，但是其投資額占比卻超過(guò)12%。

　　表2 英國(guó)PFI項(xiàng)目行業(yè)分布

資料來(lái)源：IUK

　　三是運(yùn)營(yíng)期限整體較長(zhǎng)。運(yùn)營(yíng)期限在20-30年之間的項(xiàng)目合計(jì)占比為81.45%。也有少量項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限在5年以內(nèi)的項(xiàng)目(占0.56%)，主要為IT類項(xiàng)目;和部分超過(guò)40年的項(xiàng)目(占0.28%)，主要為交通類項(xiàng)目(高速公路維護(hù))和醫(yī)療項(xiàng)目。

　　表3 英國(guó)PFI運(yùn)營(yíng)合同年限分布

3.加拿大

　　加拿大是國(guó)際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國(guó)家之一。自1991至2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過(guò)630億美元，涵蓋全國(guó)10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。

　　法律頂層設(shè)計(jì)方面：加拿大各級(jí)政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版的《對(duì)應(yīng)公共部門成本——加拿大最佳實(shí)踐指引》和《PPP公共部門物有所值評(píng)估指引》是目前PPP項(xiàng)目的主要依據(jù)。

　　組織保障方面：2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級(jí)的PPP單位——PPP加拿大(PPP Canada)。該機(jī)構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運(yùn)作，PPP加拿大通過(guò)財(cái)政部向國(guó)會(huì)報(bào)告，公司具有獨(dú)立的董事會(huì)。這種形式可以讓私人部門通過(guò)董事會(huì)監(jiān)測(cè)PPP單位的運(yùn)作。PPP加拿大設(shè)立了一個(gè)總額為12億美元的“加拿大P3基金”(P3 Canada Fund)，為PPP項(xiàng)目提供不超過(guò)投資額25%的資金支持。任何層級(jí)的地方政府都可以申請(qǐng)?jiān)摶?，截?013年一季度末，該基金已為加拿大15個(gè) PPP項(xiàng)目提供基金支持近8億美元，撬動(dòng)市場(chǎng)投資超過(guò)33億美元。

　　PPP開展情況方面：根據(jù)PPP加拿大發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自1991至2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過(guò)630億美元，涵蓋全國(guó)10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。2003-2012年期間，加拿大共有121個(gè)PPP項(xiàng)目完成了融資方案，各項(xiàng)目在不同的行業(yè)分布情況如表4。這121個(gè)PPP項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的資本投入共計(jì)384億美元，其中醫(yī)療保健行業(yè)直接吸引了資本投入178億美元;運(yùn)營(yíng)與維護(hù)投入共計(jì)128億美元，醫(yī)療保健行業(yè)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)投入49億美元。

　　表4 加拿大PPP行業(yè)分布

資料來(lái)源：PPP Canada

　　4.澳大利亞

　　澳大利亞在運(yùn)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位。20世紀(jì)80年代，為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來(lái)的資金不足問(wèn)題，澳大利亞開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂項(xiàng)目協(xié)議，期限一般為 20-30年。一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時(shí)跟進(jìn);合同到期時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)將無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府。上世紀(jì)80年代，澳大利亞PPP的運(yùn)營(yíng)取得了較好效益，90年代開始，政府開始大量引入私人資本，同時(shí)將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更多的轉(zhuǎn)嫁給私人資本，以致私人資本負(fù)擔(dān)過(guò)重，資金難以為繼。2000年以來(lái)，澳大利亞汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，制定特別法律措施，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)共贏。

　　法律頂層設(shè)計(jì)方面：澳大利亞對(duì)PPP沒(méi)有專門立法，于2008年11月頒布一系列國(guó)家政策與指南對(duì)PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。以維多利亞州為例，2000年公布的《維多利亞州合作方法》、2003年頒布的《合同管理方法》等是本地PPP項(xiàng)目開展的主要依據(jù)。

　　組織保障方面：2008年，澳大利亞創(chuàng)立全國(guó)層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局(Infrastructure Australia，簡(jiǎn)稱IAU)，推廣PPP是該機(jī)構(gòu)的職能之一。其后，IAU發(fā)布了一整套全國(guó)公私合作指南，將PPP項(xiàng)目的決策過(guò)程分為投資決策階段與采購(gòu)決策階段，前者確定項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性和財(cái)務(wù)可行性，后者回答公私合作在投資與運(yùn)行費(fèi)用、工期、服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)管理、效率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購(gòu)。

　　PPP開展情況方面：截至2009年底[ 最新數(shù)據(jù)未能獲取。]，澳大利亞的PPP市場(chǎng)達(dá)920億美元，分布在國(guó)防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂(lè)等部門。澳大利亞PPP項(xiàng)目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其特色在于建立嚴(yán)格的審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

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