PPP模式在中國(guó)的探索效應(yīng)與實(shí)踐

發(fā)布日期：2015-03-13來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　本文由財(cái)政部財(cái)科所教授賈康、中信地產(chǎn)副總裁林竹與財(cái)政部財(cái)科所研究院孫潔共同編寫(xiě)，已發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2015年第01期。

　　內(nèi)容提要：當(dāng)前我國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)。這是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。PPP模式將政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域向社 會(huì)資本開(kāi)放，為社會(huì)資本創(chuàng)造市場(chǎng)空間的同時(shí)，也對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制和法律保障機(jī)制提出了新的課題。

　　關(guān)鍵詞：PPP模式、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

　　2014年9月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào)，下稱“76號(hào)文”)，著力推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private-Partnership，稱“PPP模式”)，力求拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式。2014年12月，國(guó)家發(fā)改委頒布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，財(cái)政部正式頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》。2014年12月，財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目正式公布，彰顯了國(guó)家推動(dòng)PPP模式方面的決心和力度。

　　國(guó)家層面對(duì)PPP模式的戰(zhàn)略性定位和自上而下的大力推動(dòng)，引起了各級(jí)地方政府和社會(huì)各界的熱烈討論和積極實(shí)踐。日前，中信集團(tuán)聯(lián)合中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專委會(huì)與汕頭市政府共同發(fā)起的“政企合作 共建粵東——新型城鎮(zhèn)化PPP模式論壇”在汕頭舉辦，從國(guó)家戰(zhàn)略、模式路徑、法律保障、項(xiàng)目時(shí)間等多個(gè)層面，對(duì)新型城鎮(zhèn)化PPP模式做出了一次積極而深刻的研討和探索。

　　PPP模式的正面效應(yīng)與機(jī)制創(chuàng)新

　　所謂PPP模式，是指政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。在這一建設(shè)領(lǐng)域，通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益最大化。

　　目前，我國(guó)在公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在巨大的需求，探索新型PPP模式對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貫徹國(guó)家戰(zhàn)略的意義非常明顯。PPP模式本質(zhì)上是在公共工程領(lǐng)域政府和非政府主體的合作并實(shí)現(xiàn)有效供給，從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)其發(fā)展到福利國(guó)家階段時(shí)，在社會(huì)矛盾有效緩解的同時(shí)，往往政府財(cái)政運(yùn)行體系開(kāi)始出現(xiàn)困難，一系列公共服務(wù)供給力不從心，從而引發(fā)了新公共管理運(yùn)動(dòng)下一系列的探索和推進(jìn)。一個(gè)突出的例子是，英國(guó)在福利國(guó)家的概念之下發(fā)展了全覆蓋的公費(fèi)醫(yī)療體系，但現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)了很多矛盾，使政府不堪重負(fù)，進(jìn)而促使PPP模式在醫(yī)療體系的運(yùn)用應(yīng)運(yùn)而生。

　　PPP模式的重要特征是政府和非政府主體之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)以及與其對(duì)稱的利益共享，而非理解為簡(jiǎn)單的融資模式，這種模式在制度創(chuàng)新的意義上，打通從融資到管理，到治理的邏輯鏈接，它的核心理念是從融資切入后帶來(lái)了政府管理機(jī)制創(chuàng)新，并推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中的最大包容性增長(zhǎng)機(jī)制的改革和建設(shè)。

　　PPP作為制度供給方面的巨大創(chuàng)新，有助于把政府工作、企業(yè)發(fā)展、公眾訴求等有效供應(yīng)。十八屆三中全會(huì)把經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)的改革聯(lián)通到行政、政治、社會(huì)、生態(tài)等五位一體同步展開(kāi)，在踐行全面深化改革的過(guò)程中，PPP模式有著重要的正面效應(yīng)。

　　第一，PPP 可以減少財(cái)政支出的壓力，提高財(cái)政資金總體使用績(jī)效和政府履職能力。我國(guó)是世界第一人口大國(guó)，目前實(shí)際的城鎮(zhèn)化率不到40%，中國(guó)財(cái)政的發(fā)展階段至少還要 30年左右，這將是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力所在，同時(shí)也將為地方政府帶來(lái)沉重的支出壓力。PPP模式引入日益雄厚的民間資金甚至是境外資金，部分化解新型城鎮(zhèn)化面臨的困難。老齡化是伴隨成長(zhǎng)的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，整個(gè)社會(huì)所需求的養(yǎng)老及醫(yī)療等相關(guān)公共服務(wù)能否得到有效供給，PPP模式同樣可以發(fā)揮重要作用。

　　第二，從社會(huì)公眾受益的角度看，PPP模式將資金有效使用于“以人為本”的社會(huì)目標(biāo)，在PPP機(jī)制下，政府可以更專注于優(yōu)化政策規(guī)劃，從全局的高度有效對(duì)沖相關(guān)風(fēng)險(xiǎn);企業(yè)可以發(fā)揮追求投資回報(bào)的天然優(yōu)勢(shì)，在穩(wěn)定的合作模式下，專注于操作環(huán)節(jié)來(lái)追求自己的利益落實(shí);專業(yè)機(jī)構(gòu)可以更好地發(fā)揮他們?cè)谠O(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、法律等具體事務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。這幾方有效結(jié)合的結(jié)果就是“1+1+1>3”，使社會(huì)公眾受益增加。

　　第三，PPP 的推行將為一批企業(yè)提供新的發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展空間，有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健全發(fā)展。在國(guó)內(nèi)總數(shù)超過(guò)6000萬(wàn)的各類企業(yè)中。存在一批具備雄厚的資金實(shí)力的企業(yè)。愿意以長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的方式實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。PPP項(xiàng)目一般周期較長(zhǎng)。投資回報(bào)水平不一定很高。但上述企業(yè)可接受。他們對(duì)PPP的參與和投入將為整個(gè)社會(huì)注入持續(xù)創(chuàng)新和穩(wěn)定動(dòng)力。

　　第四，PPP模式是多種所有制企業(yè)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)混合。追求共贏，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的形式。實(shí)現(xiàn)最大的包容性，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)有效供給，釋放潛力，從而為深化改革做出貢獻(xiàn)。

　　第五，PPP的推行有助于推動(dòng)建設(shè)法治化的營(yíng)商環(huán)境。PPP最基本的特征就是政府和由政府主體以平等民事主體的身份訂立契約。這種契約精神對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能、打造現(xiàn)代國(guó)家治理制度具有重大的意義。也將對(duì)社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生良好的正面效應(yīng)。

　　PPP模式的特征與要素機(jī)制

　　PPP模式的緣起可以追溯至18世紀(jì)歐洲的收費(fèi)公路建設(shè)計(jì)劃。1984年，土耳其總理厄扎爾首次提出BOT的概念并用該方式建設(shè)了阿科伊核電廠。 1992年，英國(guó)引入具有現(xiàn)代PPP意義的公私合作項(xiàng)目計(jì)劃。20世紀(jì)80年代至今，世界各國(guó)在城市和區(qū)域重大設(shè)施的項(xiàng)目運(yùn)作上陸續(xù)嘗試實(shí)施，PPP模式逐漸成為國(guó)際市場(chǎng)上實(shí)施多主體合作的一項(xiàng)重要項(xiàng)目運(yùn)作模式。

　　1984年，由香港合和實(shí)業(yè)公司在深圳投資建設(shè)的沙角B電廠，是中國(guó)大陸實(shí)施的第一個(gè)BOT項(xiàng)目。PPP包含多種形式，以英國(guó)皇家醫(yī)院為例，企業(yè)投資20億修建并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)40年(主要是建成后的管理物業(yè)維護(hù))，政府負(fù)責(zé)提供醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)，并每年支付給企業(yè)1.5億英傍作為投資回報(bào)。再以BOT項(xiàng)目為例，往往因?yàn)檎Ｍ鈧鶆?wù)或抑制新債務(wù)形成，因此選擇由企業(yè)建設(shè)并運(yùn)營(yíng)20年或 30年后再移交給政府。不同的政策目標(biāo)將會(huì)選擇不同的PPP模式。

　　第二個(gè)特征是復(fù)雜性。由于PPP項(xiàng)目通常投資額巨大，合作周期長(zhǎng)，影響合同履行的因素復(fù)雜，完備的合同體系和良好的爭(zhēng)議解決協(xié)調(diào)機(jī)制是項(xiàng)目長(zhǎng)期順利進(jìn)行的重要保障，需要在項(xiàng)目前期就制訂完備的合同體系，避免后續(xù)長(zhǎng)達(dá)二三十年的經(jīng)營(yíng)期內(nèi)一旦出現(xiàn)問(wèn)題則束手無(wú)策。

　　第三個(gè)特征是長(zhǎng)期性。PPP 項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)周期往往長(zhǎng)達(dá)20年以上，甚至上百年。項(xiàng)目建成之后20-30年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，企業(yè)為了獲得穩(wěn)定的投資收益，會(huì)努力降低維護(hù)成本，這也促使其在建設(shè)階段提高項(xiàng)目質(zhì)量。從這個(gè)意義上，PPP模式兼有減輕財(cái)政支出的壓力和有助于提升項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的作用。

　　PPP模式具備四個(gè)核心要素機(jī)制

　　第一是伙伴關(guān)系，它必須建立基于雙方平等的伙伴關(guān)系機(jī)制，這是PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)所在。政府和非政府的市場(chǎng)主體，要以平等民事主體的身份訂立契約，雙方的履約責(zé)任和權(quán)益受到相關(guān)法律、法規(guī)的確認(rèn)和保護(hù)。

　　第二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。財(cái)政部76號(hào)文提出了明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，即“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)”，旨在實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最小化，要求合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。

　　第三是利益共享。PPP 項(xiàng)目中政府和企業(yè)應(yīng)當(dāng)在合作協(xié)議中確立科學(xué)合理的利潤(rùn)調(diào)節(jié)機(jī)制，確保社會(huì)資本按照協(xié)議規(guī)定的方式取得合理的投資回報(bào)，避免項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題造成任何一方的違約。比如隧道原本允許收費(fèi)運(yùn)營(yíng)20年之后再交給政府，但是經(jīng)營(yíng)幾年之后汽車保有量提升形成擁堵亟待政府解決，這就需要利用雙方協(xié)議中確立的利潤(rùn)調(diào)節(jié)機(jī)制解決。

　　第四是監(jiān)督管理。建立中立監(jiān)督管理機(jī)制。由于PPP項(xiàng)目都是公共投資項(xiàng)目，但不公開(kāi)的社會(huì)資本來(lái)做公共投資項(xiàng)目本身存在天然的矛盾，即使在PPP模式已經(jīng)成熟30多年的英國(guó)也存在同樣難以克服的問(wèn)題。現(xiàn)在國(guó)家政策要求PPP項(xiàng)目設(shè)立的SPV中政府要持股，其目的不是干預(yù)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，而是要了解情況和進(jìn)行監(jiān)督，特別是在關(guān)鍵時(shí)候發(fā)揮股東表決權(quán)的重要作用。從某種意義上來(lái)說(shuō)，地方政府在PPP的交易架構(gòu)中，既是履約的一方，又是監(jiān)督方。如何建立一個(gè)面向全社會(huì)和市場(chǎng)的中立監(jiān)督機(jī)制，需要全社會(huì)共同思考。

　　PPP模式的法律保障

　　PPP模式不是簡(jiǎn)單的公用事業(yè)供給的投融資模式，需要具備龐大而復(fù)雜的合同體系，從而奠定項(xiàng)目后續(xù)順利運(yùn)營(yíng)的協(xié)議基礎(chǔ)。一個(gè)PPP項(xiàng)目必須要有合法和完善的法律支持以及詳盡備至的合同約定，權(quán)責(zé)清晰，違約必追責(zé)，這樣才有行之久遠(yuǎn)的可能性。

　　上述PPP模式的三大特征和四個(gè)核心機(jī)制都需要實(shí)現(xiàn)法律保障。主要有兩方面的原因。首先，是政府與社會(huì)資本合作關(guān)系的特殊性所決定的。PPP合同的法律性質(zhì)是民事合同還是行政合同，在國(guó)內(nèi)目前存在較多爭(zhēng)議。通常認(rèn)為，PPP協(xié)議是政府與社會(huì)資本經(jīng)過(guò)平等協(xié)商，平等合作的合同，因此應(yīng)當(dāng)屬于民事合同，但因?yàn)楹灱s一方主體為政府方，帶有一定的行政合同色彩。其次，PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，投資額度大且前期峰值高，但投資回收緩慢，與此同時(shí)，目前商業(yè)銀行、信托、基金等市場(chǎng)途徑的融資成本相對(duì)較高，而政策性銀行貸款等低息融資條件苛刻(如貸款主體只能是土地儲(chǔ)蓄或政府平臺(tái)，貸款限制性條件多等)，更有待于國(guó)家在融資方面出臺(tái)支持性金融法律政策。

　　PPP模式的法律保障至少包括四個(gè)方面：

　　第一，完善法律體系對(duì)PPP項(xiàng)目的支撐。當(dāng)前我國(guó)支持PPP項(xiàng)目的法律較多，法律體系和法律環(huán)境已經(jīng)相對(duì)完備。PPP項(xiàng)目由于政府和社會(huì)資本構(gòu)建合作關(guān)系的這一特征，要求對(duì)相關(guān)的各層級(jí)法律法規(guī)融會(huì)貫通，這是達(dá)成PPP項(xiàng)目合作協(xié)議、維護(hù)政府和社會(huì)資本雙方合法權(quán)益的法律基礎(chǔ)所在。

　　第二，通過(guò)合同約定建立法律保障體系，這里包含四個(gè)重要的因素。一是雙方主體均合法有效;二是需要立法支撐;三是所有項(xiàng)目行為符合行政法規(guī)范;四是所有開(kāi)發(fā)建設(shè)內(nèi)容在合同里面有詳備約定。完備的法律保障體系是項(xiàng)目各項(xiàng)長(zhǎng)期合作安排得以順利執(zhí)行的直接依據(jù)。

　　第三，按照契約精神誠(chéng)信履行合同。合同雙方對(duì)合同的誠(chéng)信履約情況直接決定了PPP項(xiàng)目的成敗。即使法律規(guī)定再完善，即便合同規(guī)定再完備，如果沒(méi)有得到合適的履行，終究還是紙上的文字，不能保障雙方的合法權(quán)益，不能保障PPP項(xiàng)目的順利建設(shè)和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。

　　第四，必須通過(guò)全方位的司法保障體系規(guī)范PPP項(xiàng)目。首先，政府的行政主體身份和PPP項(xiàng)目的公共屬性，決定了必須通過(guò)行政法體系保障項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng);其次，PPP協(xié)議作為民事合同，當(dāng)出現(xiàn)違約行為的時(shí)候，應(yīng)該遵循民事法律規(guī)范得到民事的救濟(jì)和經(jīng)濟(jì)的救濟(jì);最后要求所有參與方依法行政，依法履責(zé)，杜絕貪腐，營(yíng)造一個(gè)公平合理、法律嚴(yán)明的合作環(huán)境。

　　PPP模式的探索與實(shí)踐

　　國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略全面推動(dòng)了城鄉(xiāng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了巨大的產(chǎn)業(yè)需求和市場(chǎng)機(jī)會(huì)。新城的開(kāi)發(fā)建設(shè)，往往可以直接或間接拉動(dòng)30個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此也將帶來(lái)對(duì)居住、商務(wù)、辦公、醫(yī)療、環(huán)保、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等資源的巨大市場(chǎng)需求，這為PPP模式提供了廣闊的市場(chǎng)拓展空間。

　　在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府訴求主要集中于新城開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)和升級(jí)、增加就業(yè)和稅收、滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品需求等公共領(lǐng)域。而社會(huì)資本的能力則聚焦于區(qū)域整體規(guī)劃與開(kāi)發(fā)能力、產(chǎn)業(yè)整合與招商能力、大規(guī)模資本動(dòng)作能力。高品質(zhì)的質(zhì)量管理輸出能力等市場(chǎng)化運(yùn)作。作為國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與PPP模式的結(jié)合紐帶，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的城市運(yùn)營(yíng)商業(yè)模式開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)孵化培育等方面將面臨廣闊的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

　　以中信集團(tuán)為例，其作為一家金融與實(shí)業(yè)并舉的綜合性跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。寧波大榭島、成都郫縣新城、海南博鰲等項(xiàng)目都是中信集團(tuán)與地方政府建立良好政企合作的典范。2008年奧運(yùn)會(huì)“鳥(niǎo)巢”場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目就是中信集團(tuán)早期的一次成功嘗試。通過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，中信探索出了具有中信特色的城市運(yùn)營(yíng)PPP商業(yè)模式理念和方法，通過(guò)與地方政府建立契約PPP合作關(guān)系，以資本運(yùn)作為核心，以產(chǎn)業(yè)整合為保障，以土地運(yùn)營(yíng)為基礎(chǔ)，通過(guò)超前的策劃和規(guī)劃，引導(dǎo)土地整理，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以城市產(chǎn)業(yè)投資等一系列的資源整合動(dòng)作，提升目標(biāo)城市的功能規(guī)模和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，從而在城市綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)過(guò)程分享城市資源最大化和城市資產(chǎn)增值收益。

　　中信城市運(yùn)營(yíng)商業(yè)模式超越了傳統(tǒng)房地產(chǎn)的一級(jí)、二級(jí)開(kāi)發(fā)的觀念和模式，涵蓋居住新城開(kāi)發(fā)、商務(wù)辦公、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、休閑旅游等不同業(yè)態(tài)以及環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等城市級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施，在政府引導(dǎo)下以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行城市資源優(yōu)化配置以及城市價(jià)值再創(chuàng)造，從而達(dá)到滿足政府、市場(chǎng)和公眾的共同要求。

　　中信城市運(yùn)營(yíng)在廣東濠江的項(xiàng)目是PPP模式的一個(gè)經(jīng)典案例。這主要體現(xiàn)在政府合法授權(quán)項(xiàng)目主體負(fù)責(zé)城市的規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，提供政策支持，城市運(yùn)營(yíng)商提供和運(yùn)營(yíng)管理城市運(yùn)營(yíng)戰(zhàn)略資源，雙方共同通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)城市資源進(jìn)行優(yōu)化配置，使城市資產(chǎn)增值，城市競(jìng)爭(zhēng)力提升。目前，中信集團(tuán)旗下銀行、信托、證券、產(chǎn)業(yè)基金等多家金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)正在進(jìn)入城市綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)PPP業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在內(nèi)部形成巨大的業(yè)務(wù)協(xié)同需求。這為全國(guó)各地地方政府探索推動(dòng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化提供可以落地的商業(yè)模式。

　　過(guò)去20年的城鎮(zhèn)化是政府推動(dòng)和主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，今后20年的城鎮(zhèn)化是政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化。從理念、特征和機(jī)制而言，城市運(yùn)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和PPP模式兩者有效結(jié)合的極佳方式和途徑，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化呼喚具備向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，同時(shí)又具備向市場(chǎng)提供優(yōu)質(zhì)商品的PPP城市運(yùn)營(yíng)商。

　　PPP模式通過(guò)引入社會(huì)資本，以市場(chǎng)化對(duì)方式解決城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給問(wèn)題，有利于整合社會(huì)資源，激發(fā)存量資本活力，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)力。對(duì)于政府而言，負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管，避免了對(duì)于投資的過(guò)度干擾，既有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)提高了政府公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

　　在這一重大變革中，包括央企內(nèi)的社會(huì)資本，貫徹和落實(shí)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，積極應(yīng)用PPP模式助力地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展，是履行央企社會(huì)責(zé)任，為國(guó)家發(fā)展擔(dān)綱助力的必然要求，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史選擇。

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　　中信PPP案例分享：中信濱海新城汕頭海灣隧道工程項(xiàng)目

　　汕頭中信濱海新城項(xiàng)目是中信集團(tuán)與汕頭市政府合作推動(dòng)的，廣東省內(nèi)特大規(guī)模的城市綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，項(xiàng)目函括168平方公里范圍的整體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)控制，預(yù)計(jì)總投資將超過(guò)500億元。該項(xiàng)目?jī)?nèi)涵包括城市級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理、產(chǎn)業(yè)配套、“三舊”改造等。其中，汕頭海灣隧道是中信濱海新城項(xiàng)目的重要組成部分，時(shí)項(xiàng)目實(shí)施TOD理念和PPP模式的載體和SPV平臺(tái)。

　　汕頭海灣隧道是汕頭實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容提質(zhì)，完善粵東中心城市功能，打造粵東新型城鎮(zhèn)化建設(shè)標(biāo)桿的重要載體，也是實(shí)現(xiàn)中信濱海新城整體價(jià)值的重要前提。隧道將貫通汕頭海灣南北兩岸，全長(zhǎng)6.8公里，8度抗震設(shè)防，時(shí)目前國(guó)內(nèi)外在建隧道中最具專業(yè)影響力的隧道工程，預(yù)計(jì)2019年7月竣工。

　　汕頭海灣隧道PPP模式在多方面進(jìn)行了創(chuàng)新探索，汕頭市政府授權(quán)濠江區(qū)政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，確定中信地產(chǎn)作為項(xiàng)目城市運(yùn)營(yíng)合法投資主體，這在目前國(guó)內(nèi)類似合作交易架構(gòu)中較少見(jiàn)。通過(guò)汕頭市政府的特許授權(quán)，雙方合作設(shè)立了隧道項(xiàng)目公司，建設(shè)了收益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，建立了多層次資本運(yùn)作平臺(tái)以保障隧道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的資金需求，建立了一系列協(xié)議，來(lái)保障和規(guī)范項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)當(dāng)中各個(gè)方面、各個(gè)細(xì)節(jié)、各系統(tǒng)合法合規(guī)的運(yùn)作，并通過(guò)汕頭市和濠江區(qū)兩級(jí)人大立法的形式予以保障。

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