信托公司介入PPP項(xiàng)目方式探析

發(fā)布日期：2015-03-26來(lái)源：濟(jì)邦咨詢(xún)公司編輯：宋珍珍

[摘要]

　　君合律師事務(wù)所 易芳 趙沖

　　2014年9月底，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“43號(hào)文”)出臺(tái)。雖然其目的是為完善《預(yù)算法》制定服務(wù)，但其中明確規(guī)定“明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借”、“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。因傳統(tǒng)政信合作模式中，信托公司主要通過(guò)融資平臺(tái)對(duì)接，故43號(hào)文的出臺(tái)有可能導(dǎo)致傳統(tǒng)政信合作業(yè)務(wù)模式的收縮甚至絕跡。

　　考慮到政府融資需求仍然存在，且43號(hào)文明確提出“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP”)、“投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任”，信托作為重要的融資途徑之一，通過(guò)參與政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP項(xiàng)目”)從而達(dá)到對(duì)政府進(jìn)行間接融資仍然是大有機(jī)會(huì)的。

　　本文首先對(duì)PPP模式及PPP項(xiàng)目合同構(gòu)架進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹，后就信托公司介入PPP項(xiàng)目方式進(jìn)行探討及分析。

　　一、PPP模式及PPP項(xiàng)目基本合同體系

　　2014年下半年至今，全國(guó)人大、財(cái)政部等部委及地方政府就PPP出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)及政策，此等法律、法規(guī)及政策中從不同角度對(duì)PPP進(jìn)行了闡釋。其中，財(cái)政部于2014年9月23日出臺(tái)之《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“76號(hào)文”)中，對(duì)PPP的描述為“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào);政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”

　　2014年11月29日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金[2014]156號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“156號(hào)文”)，其附件《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》指出，PPP

　　項(xiàng)目基本合同體系如下：

　　PPP項(xiàng)目基本合同體系中，PPP項(xiàng)目合同是政府方與社會(huì)資本方依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同。其目的是在政府方與社會(huì)資本方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)，確保項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的順利實(shí)施，PPP項(xiàng)目合同是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的核心;股東協(xié)議由項(xiàng)目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長(zhǎng)期的、有約束力的合約關(guān)系;融資合同可能包括項(xiàng)目公司與融資方簽訂的項(xiàng)目貸款合同、擔(dān)保人就項(xiàng)目貸款與融資方簽訂的擔(dān)保合同、政府與融資方和項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個(gè)合同。其中，項(xiàng)目貸款合同是最主要的融資合同。

　　二、信托公司介入PPP項(xiàng)目方式探析

　　2.1 從社會(huì)資本角度介入PPP項(xiàng)目

　　2.1.1 信托公司作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目

　　(1)信托公司單獨(dú)作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目

　　信托公司單獨(dú)作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目指項(xiàng)目公司股東僅僅由信托公司構(gòu)成的情況。雖然在法規(guī)政策層面并未禁止信托公司單獨(dú)作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目，但考慮到PPP項(xiàng)目中，政府引進(jìn)社會(huì)資本的一個(gè)重要因素是看中社會(huì)資本在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目方面的實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，且政府希望引進(jìn)具有實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)的行業(yè)公司作為社會(huì)資本，故因信托公司本身并不具備運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，信托公司單獨(dú)作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目可能性不是很高。

　　(2)信托公司與其他社會(huì)資本聯(lián)合參與PPP項(xiàng)目

　　信托公司與其他社會(huì)資本聯(lián)合參與PPP項(xiàng)目的方式多種多樣，但總的來(lái)說(shuō)，主要有三種方式，我們以表格形式描述及簡(jiǎn)評(píng)該等方式如下：

　　2.1.2 信托公司作為金融機(jī)構(gòu)與其他社會(huì)資本共同參與PPP項(xiàng)目

　　《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第五條規(guī)定，“PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)……發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審……”，第十五條規(guī)定，“采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組應(yīng)當(dāng)按照評(píng)審報(bào)告推薦的候選社會(huì)資本排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行項(xiàng)目合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的候選社會(huì)資本即為預(yù)中標(biāo)、成交社會(huì)資本。”

　　從上述規(guī)定可以看出：

　　(1) 信托公司作為金融機(jī)構(gòu)可通過(guò)與社會(huì)資本合作的方式(如信托公司對(duì)PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行貸款)參與PPP項(xiàng)目;

　　(2) 信托公司在資格預(yù)審階段即可參與到PPP項(xiàng)目中，且可參與就合同中可變細(xì)節(jié)進(jìn)行的確認(rèn)談判。

　　需要特別提示的是，信托公司考慮以此種方式參與PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)特別關(guān)注此PPP項(xiàng)目發(fā)改委立項(xiàng)批復(fù)中載明的項(xiàng)目融資方式，若發(fā)改委立項(xiàng)批復(fù)中明確項(xiàng)目資本金之外的其他資金通過(guò)銀行貸款解決的，則信托公司可能難以通過(guò)此模式參與PPP項(xiàng)目。

　　2.2 地方政府債券承銷(xiāo)

　　從項(xiàng)目營(yíng)利能力角度，PPP項(xiàng)目一般可分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類(lèi)。其中，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目指具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目;準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目指經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目;非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目指缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目。

　　就準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，因涉及政府財(cái)政支出，故政府有可能就此等項(xiàng)目舉借債務(wù)。43號(hào)文亦規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的，由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借”。這也進(jìn)一步為金融機(jī)構(gòu)承銷(xiāo)政府債券的市場(chǎng)的發(fā)育提供了政策支撐。但受牌照限制，目前看來(lái)，信托公司以債券承銷(xiāo)發(fā)行方式參與PPP項(xiàng)目的空間很小。

　　2.3 資產(chǎn)支持證券等創(chuàng)新型融資業(yè)務(wù)

　　43號(hào)文提出項(xiàng)目公司可通過(guò)資產(chǎn)證券化的方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任，這為PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化操作提供了政策上的依據(jù)，同時(shí)，因PPP項(xiàng)目一般會(huì)產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流(如軌道交通項(xiàng)目的客票收入、高速公路項(xiàng)目的路費(fèi)收入等)，這從商務(wù)角度使得PPP項(xiàng)目具備了資產(chǎn)證券化的可行性。但受限于政策試點(diǎn)及配套政策的滯后，目前看來(lái)，信托公司操作標(biāo)準(zhǔn)化的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)(本處所稱(chēng)標(biāo)準(zhǔn)化資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)指銀監(jiān)會(huì)與央行共同監(jiān)管的信貸資產(chǎn)證券化、證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的證券公司資產(chǎn)證券化和中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)注冊(cè)發(fā)行的資產(chǎn)支持票據(jù))的空間并不大，但考慮到實(shí)踐中，信托公司就準(zhǔn)資產(chǎn)支持證券已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，且信托受益權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開(kāi)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)有望逐步形成，故信托公司目前通過(guò)準(zhǔn)資產(chǎn)支持證券方式參與PPP項(xiàng)目以及未來(lái)通過(guò)資產(chǎn)證券化模式參與PPP項(xiàng)目也是存在一定可行性和空間的。

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