試論BOT/PPP項(xiàng)目管理模式--PPP那些事之五

發(fā)布日期：2015-04-02來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　李繼忠 李菡君

　　[摘 要]本文嘗試從BOT/PPP發(fā)展歷史、“項(xiàng)目融資”概念并結(jié)合英國(guó)最佳實(shí)踐全面完整理解BOT/PPP項(xiàng)目管理模式的真諦。

　　[關(guān)鍵詞] BOT/PPP 模式 項(xiàng)目融資 英國(guó)經(jīng)驗(yàn)

　　一、引言

　　國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)2014年10月24日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制。會(huì)議指出，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，在更多領(lǐng)域向社會(huì)投資特別是民間資本敞開大門?？v觀世界上關(guān)于私人資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，做的好及成熟的當(dāng)屬英國(guó)。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于鼓勵(lì)私人投資的成熟做法是一個(gè)捷徑，可以少走彎路。筆者認(rèn)為，名不正則言不順，弄清楚BOT/PPP內(nèi)涵外延本質(zhì)特征是洋為中用的前提。

　　二、BOT/PPP模式的背景及歷史

　　BOT不是中國(guó)概念，這是光頭上虱子----明擺著的，PPP也不是。BOT 是發(fā)展中國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎爾決定引入民間資金興建基礎(chǔ)設(shè)施并制訂了世界上第一個(gè)BOT法 (土耳其法律No.3096)，首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的稱謂，后來這一縮略詞成為該模式通行語。BOT 強(qiáng)調(diào)“民間投資、用者償還”，政府無須投入財(cái)政資金就可向公眾提供服務(wù)并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但政府要提出獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃以吸引民間投資，例如免稅等。

　　BOT有廣義和狹義概念的。BOT法屬于廣義上來使用BOT概念，BOT代表該種項(xiàng)目開發(fā)模式通行語。俠義使用BOT概念的話，BOT 是同BOOT、BOO、TOT、BT等并列的，菲律賓BOT法中規(guī)定九種BOT模式，這是在狹義上使用BOT概念。BOT具體內(nèi)容并非一成不變，它的目的就是使一個(gè)或多個(gè)私營(yíng)實(shí)體獲得政府授予特許權(quán)，負(fù)責(zé)某一特定項(xiàng)目的籌資、實(shí)施和管理。

　　PPP是Public Private Partnership三個(gè)英文字母的縮寫,中文直譯為“公私合伙”或“公私伙伴關(guān)系”或“公私合伙制”。雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長(zhǎng)歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十年的事情。聯(lián)合國(guó)、歐盟的相關(guān)文件也大量的使用PPP概念。鑒于BOT在國(guó)際上得到廣泛的使用，在發(fā)達(dá)國(guó)家特別是歐洲，也在狹義上使用BOT概念。在此之前人們廣為使用的術(shù)語是Concession、DBFO、PFI等?，F(xiàn)在無論是發(fā)達(dá)國(guó)家或者是發(fā)展中國(guó)家，在論述PPP/PFI項(xiàng)目結(jié)構(gòu)時(shí)，均是以狹義BOT模式來說明PPP/PFI結(jié)構(gòu)特征!

　　PPP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，加之文化傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)的不同，要想使世界各國(guó)對(duì)PPP內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)是不可能的。德國(guó)學(xué)者 Norbert Portz甚至認(rèn)為“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定”，既然每個(gè)國(guó)家PPP實(shí)踐都不同，但仍然還都叫PPP，則不同國(guó)家PPP實(shí)踐應(yīng)該有共同的或通用的東西，否則就不是PPP了。那么什么東西是PPP共同東西?中國(guó)有人總結(jié)PPP共性有三個(gè)：一是伙伴關(guān)系;二是利益共享;三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。筆者認(rèn)為，PPP最本質(zhì)特征是“人合”，正是由于PPP本質(zhì)特征是“人合”，其他特征比如風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及利益共享均是“人合”題中應(yīng)有之義。

　　英國(guó)PFI是英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中需要私人部門投資來提供公共服務(wù)的最常見形式，是英國(guó)PPP中重要的一種。英國(guó)PPP還包含有外包、私有化、公私聯(lián)營(yíng)體、GOCO(Government Owned Contractor Operated)。筆者要強(qiáng)調(diào)的是，英國(guó)1992年提出PFI不是在BOT基礎(chǔ)上的改善和創(chuàng)新，因?yàn)橛?guó)幾乎不使用BOT概念(無論是廣義上或狹義上)。英國(guó)PFI實(shí)踐被稱為“國(guó)際最佳實(shí)踐”，英國(guó)各個(gè)行業(yè)PFI指引及標(biāo)準(zhǔn)合同文本得到世界各國(guó)高度關(guān)注和學(xué)習(xí)。

　　三、項(xiàng)目融資的概念

　　筆者認(rèn)為，無論您認(rèn)為BOT/PPP模式是項(xiàng)目融資模式抑或您認(rèn)為BOT/PPP模式不是項(xiàng)目融資模式，首先您應(yīng)該對(duì)“項(xiàng)目融資”(Project Finance)概念有個(gè)清晰正確的理解。

　　百度百科關(guān)于“項(xiàng)目融資”定義：項(xiàng)目融資是指貸款人向特定的工程項(xiàng)目提供貸款協(xié)議融資，對(duì)于該項(xiàng)目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請(qǐng)求權(quán)，并以該項(xiàng)目資產(chǎn)作為附屬擔(dān)保的融資類型。它是一種以項(xiàng)目的未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。

　　中國(guó)“項(xiàng)目融資”定義。1.國(guó)家計(jì)委、國(guó)家外匯管理局1997年4月16日印發(fā)《境外進(jìn)行項(xiàng)目融資管理暫行辦法》中稱“項(xiàng)目融資是世界各國(guó)、特別是發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐漸采用的一種國(guó)際融資方式。”并稱“項(xiàng)目融資是項(xiàng)目發(fā)起人為籌措較大規(guī)模外匯資金，同時(shí)又避免承擔(dān)過大的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)償還責(zé)任而采取的一種融資方式。它與傳統(tǒng)的公司融資有所不同，在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)益抵押等方面更復(fù)雜，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩(wěn)定的預(yù)期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高。因此，我國(guó)境內(nèi)項(xiàng)目采用項(xiàng)目融資方式籌資建設(shè)，應(yīng)逐步穩(wěn)妥地開展，切忌脫離項(xiàng)目實(shí)際情況和可能盲目進(jìn)行。”這段話并不是“國(guó)際項(xiàng)目融資”的定義，但是卻揭示了“項(xiàng)目融資”同傳統(tǒng)“公司融資”不同內(nèi)涵。2.銀監(jiān)會(huì)2009年7月18日發(fā)布《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，指引之第三條稱“本指引所稱項(xiàng)目融資，是指符合以下特征的貸款”，第一，貸款用途通常是用于建造一個(gè)或一組大型生產(chǎn)裝置、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)項(xiàng)目或其他項(xiàng)目，包括對(duì)在建或已建項(xiàng)目的再融資;第二，借款人通常是為建設(shè)、經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目或?yàn)樵擁?xiàng)目融資而專門組建的企事業(yè)法人，包括主要從事該項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)或融資的既有企事業(yè)法人;第三，還款資金來源主要依賴該項(xiàng)目產(chǎn)生的銷售收入、補(bǔ)貼收入或其他收入，一般不具備其他還款來源。

　　著名項(xiàng)目管理專家王守清教授關(guān)于“項(xiàng)目融資”定義：項(xiàng)目部融資有廣義的和狹義的兩種理解。廣義的項(xiàng)目融資是指為特定項(xiàng)目的建設(shè)、收購和債務(wù)重組等進(jìn)行的融資活動(dòng)，即“為項(xiàng)目進(jìn)行融資”，此時(shí)，債權(quán)人比如銀行對(duì)債務(wù)人/借款人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)有100%追償權(quán)的融資活動(dòng)。狹義的項(xiàng)目融資的指“通過項(xiàng)目去融資”，具體而言，就是通過某項(xiàng)目(如基礎(chǔ)設(shè)施)建成后所能產(chǎn)生的期望收益、項(xiàng)目資產(chǎn)和有關(guān)合同權(quán)益來進(jìn)行融資的活動(dòng)，是指?jìng)鶛?quán)人對(duì)債務(wù)人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)僅有有限追索權(quán)甚至沒有追索權(quán) 融資活動(dòng)。由于狹義項(xiàng)目融資最適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)或自然資源開發(fā)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目往往都需要政府的特許授權(quán)，因此，狹義項(xiàng)目融資也常常成為“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資”(王守清、柯永建《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(BOT、PFI 和PPP)》北京：清華大學(xué)出版社，2008年7月第1版 第六頁)

　　四、中外從未將BOT/PPP模式定義為“融資模式”抑或“項(xiàng)目融資模式”

　　首先，國(guó)際上沒有將BOT/PPP定義為“項(xiàng)目融資模式”。澳大利亞把 PPP 定義為政府和私營(yíng)部門之間的長(zhǎng)期合同，政府支付私營(yíng)部門代表政府或輔助政府滿足政府職責(zé)所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)，而私營(yíng)部門要負(fù)責(zé)所建造設(shè)施的全壽命期可使用狀況和性能。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)的概念是：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)的概念是：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。亞洲開發(fā)銀行：PPP是指為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)，公共部門和私營(yíng)部門之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系。 聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署：PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。歐盟委員會(huì)：PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。世界銀行：PPP是私營(yíng)部門和政府機(jī)構(gòu)間就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長(zhǎng)期合同，而私營(yíng)部門須承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任。

　　其次，國(guó)內(nèi)關(guān)于BOT/PPP定義也沒有定義BOT/PPP是“融資模式”或所謂“項(xiàng)目融資模式”。我國(guó)至今沒有出臺(tái)BOT/PPP法或者《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》。1994年對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》規(guī)定了BOT一種方式，沒有揭示BOT內(nèi)涵及外延。1995年8月21日國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部在《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知定》中對(duì)“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交投資方式(通稱BOT投資方式)”下了個(gè)定義“本通知所稱外商投資特許權(quán)項(xiàng)目，是指外商建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府部門通過特許權(quán)協(xié)議，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，將項(xiàng)目授予外商為特許權(quán)項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。特許期滿，項(xiàng)目公司將特許權(quán)項(xiàng)目的設(shè)施無償移交給政府部門。”2004年建設(shè)部126號(hào)令《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和2005年國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)(2005)3號(hào)文《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》并無BT、BOT等方式的定義。中國(guó)財(cái)政部在2014年9月23日發(fā)布“關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知(財(cái)金[2014]76號(hào))”也承認(rèn)PPP模式是“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。”

　　綜上，從中外對(duì)BOT/PPP模式定義，筆者未見哪個(gè)國(guó)家哪個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)將BOT/PPP模式稱為“融資模式”或“項(xiàng)目融資模式”，盡管許多國(guó)家及著名國(guó)際機(jī)構(gòu)關(guān)于BOT/PPP模式定義中均有融資的規(guī)定(項(xiàng)目傳統(tǒng)模式中也有融資的規(guī)定哦)。反倒是中外將BOT/PPP視為同“傳統(tǒng)模式”有別的“項(xiàng)目建設(shè)(管理)模式”。筆者就不明白《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(BOT、PFI 和PPP)》一書中將BOT/PPP/PFI冠于“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資”理由何在。

　　五、BTO/PPP模式是項(xiàng)目融資的結(jié)論是只見樹木不見森林

　　書歸正傳。前面三我們首先弄清楚了“項(xiàng)目融資”概念，前面四我們清楚中外關(guān)于BOT/PPP定義，緊扣“項(xiàng)目融資”及BOT/PPP概念則明白BOT/PPP不是“融資模式”抑或“項(xiàng)目融資模式”。BOT/PPP模式是相對(duì)于項(xiàng)目傳統(tǒng)模式的一種新的模式。BOT/PPP同項(xiàng)目傳統(tǒng)模式有什么區(qū)別要寫書的，但是僅僅從BOT/PPP定義就可以略微體會(huì)BOT/PPP同傳統(tǒng)模式的不同。

　　首先，將BOT/PPP冠于“項(xiàng)目融資模式”以偏概全。從融資角度得出BOT/PPP模式是個(gè)融資模式不能講是錯(cuò)誤的，但起碼是不全面不完整。筆者認(rèn)為，站在更高的高度可以得出BOT/PPP/PFI模式是現(xiàn)代國(guó)家“治理模式”都不為過，在此不展開。BOT/PPP有些項(xiàng)目確實(shí)是采取“項(xiàng)目融資”，但是也還有大量PPP項(xiàng)目采取“傳統(tǒng)融資”，忽視傳統(tǒng)融資而僅僅將BOT/PPP冠于“項(xiàng)目融資模式”以偏概全。

　　其次，國(guó)內(nèi)有專家介紹BOT//PPP言必稱BOT/PPP是“項(xiàng)目融資”，有人更是將BOT/PPP模式冠于“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資”是只見樹木未見森林。筆者認(rèn)為，1、從不同角度比如從融資(圈錢)來看，BOT/PPP項(xiàng)目當(dāng)然要融資,故稱BOT/PPP是融資模式也不能說錯(cuò)，但是融資只是BOT/PPP一部分而非全部，何況傳統(tǒng)模式也有融資內(nèi)容，因而稱BOT/PPP是融資模式并沒有將BOT/PPP同傳統(tǒng)模式的區(qū)別揭示出來;2、我們是否可以因?yàn)锽OT/PPP模式還有幾十年的運(yùn)營(yíng)將BOT/PFI模式冠于“運(yùn)營(yíng)模式”?如此有點(diǎn)點(diǎn)滑稽;3、筆者進(jìn)一步問題是：BOT/PPP模式融資(圈錢)目的是什么?融資(圈錢)是手段不是目的，將BOT/PPP定義為“融資模式”是將手段作為了目的;4、非用戶最終付費(fèi)的PPP項(xiàng)目如何采取“項(xiàng)目融資”?

　　六、BOT/PPP模式是“項(xiàng)目融資模式”是如何來的

　　為什么國(guó)內(nèi)有許多人認(rèn)為BOT/PPP是“項(xiàng)目融資模式”?這個(gè)值得商榷的結(jié)論是如何來的?筆者認(rèn)為同所謂專家不求甚解治學(xué)不嚴(yán)謹(jǐn)有關(guān)。

　　對(duì)朱熹的質(zhì)疑。朱熹何許人也?朱熹，又稱朱文公，是南宋著名的理學(xué)家、思想家、哲學(xué)家、教育家、詩人、閩學(xué)派的代表人物，世稱朱子，是孔子、孟子以來最杰出的弘揚(yáng)儒學(xué)的大師。他的學(xué)術(shù)思想，承北宋周敦頤與二程學(xué)說，創(chuàng)立宋代研究哲理的學(xué)風(fēng)，稱為理學(xué)。朱熹長(zhǎng)期從事講學(xué)活動(dòng)，精心編撰了《四書集注》等多種教材，培養(yǎng)了眾多人才。其思想被尊奉為官學(xué)，自元朝始，朱熹關(guān)于經(jīng)學(xué)注釋著作成為科舉考試的依據(jù)。而其本身則與孔子圣人并提，稱為“朱子“。正是由于這個(gè)原因，朱熹之言，則成為不能更改的、絕對(duì)的權(quán)威。朱熹也有錯(cuò)。“《論語》，凡是中國(guó)人，從小都念過，現(xiàn)在大家手里拿的這一本書，是有問題的一本版本，它是宋朝大儒朱熹先生所注解的。朱熹先生的學(xué)問人品，大致沒有話可講，但是他對(duì)四書五經(jīng)的注解絕對(duì)是對(duì)的嗎?在我個(gè)人非常不恭敬，但卻負(fù)責(zé)任地說，問題太大，不完全是對(duì)的。”這是南懷瑾先生在《論語別裁》里的一段話。對(duì)朱熹的質(zhì)疑，臺(tái)灣著名學(xué)者傅佩榮還專門出了一本叫做《朱熹錯(cuò)了——評(píng)朱注四書》。

　　為什么國(guó)內(nèi)有許多人認(rèn)為BOT/PPP是“項(xiàng)目融資模式”?雖然有一千個(gè)讀者，就會(huì)有一千個(gè)哈姆雷特，這是正常的情況，因?yàn)樽x者都是從自己的知識(shí)、經(jīng)歷來理解作品。但是如果您不是閱讀原著來理解作品(沒有掌握一手資料)，或者您只有借助翻譯來理解作品則您得出的哈姆雷特形象還要受到翻譯者理解的左右了(人云亦云)，如果翻譯者水平低，則問題更嚴(yán)重。筆者在研讀國(guó)外關(guān)于PPP合同文本時(shí)對(duì)此有一定體會(huì)，特別在系統(tǒng)的研讀英國(guó)關(guān)于PFI文獻(xiàn)時(shí)，更是感覺專家們對(duì)外文文獻(xiàn)的誤解誤讀。誹謗古人總是容易的。指出專家的錯(cuò)誤需要有勇氣的。以下詳解。

　　1999年7月英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本“Standardisation of PFI Contracts(SoPC)“第一版，2012年12月最新版“Standardisation of PF2 Contracts( Draft )”應(yīng)該是第五版，英國(guó)PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本的編制是基于如下的條件假設(shè)：前提一、同公共部門簽訂合同的是特殊目的公司(項(xiàng)目公司)(special purpose company)，并由分包商提供建造和運(yùn)營(yíng);前提二、項(xiàng)目建設(shè)分階段進(jìn)行，包括在建造階段后緊跟一個(gè)運(yùn)營(yíng)階段提供服務(wù);前提三、項(xiàng)目全部或部分采取由第三方提供“項(xiàng)目融資”(無追溯權(quán)或有限追溯權(quán)的融資)。新西蘭財(cái)政部2013年10月發(fā)布第三版PPP標(biāo)準(zhǔn)合同文本“Standard Form Public Private Partnership(PPP))Project Agreement”，該版充分吸收英國(guó)、澳大利亞最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并總結(jié)(結(jié)合)新西蘭實(shí)踐后正式出臺(tái)。新西蘭PPP標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制的前提條件同英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)合同前提條件前三項(xiàng)是一樣，加了前提四、項(xiàng)目是“新建項(xiàng)目”(greenfields)且項(xiàng)目不牽涉到人員從公共部門轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門。

　　標(biāo)準(zhǔn)合同文本的編制者指出，之所以設(shè)定三項(xiàng)前提條件，是因?yàn)樵S多PFI/PF2項(xiàng)目是符合這三項(xiàng)前提條件的，而且符合三項(xiàng)前提條件項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的合同本身是非常復(fù)雜的，對(duì)復(fù)雜的合同結(jié)構(gòu)做出規(guī)定更有益于標(biāo)準(zhǔn)合同文本的使用者。比如項(xiàng)目融資與傳統(tǒng)的公司融資在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)益抵押等方面更復(fù)雜，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、主要投資者的資格、穩(wěn)定的預(yù)期收入以及法律環(huán)境等有更高的要求，融資成本通常也更高，項(xiàng)目融資的法律文件更多更復(fù)雜。

　　標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制者強(qiáng)調(diào)，1.三個(gè)前提條件的設(shè)定，不表明合同文件編制者預(yù)設(shè)立場(chǎng)。2.雖然標(biāo)準(zhǔn)合同文本及相關(guān)指引前提條件之一是“有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)”介紹PFI,但這不表明合同編制者就認(rèn)為“有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)”就優(yōu)于其他融資結(jié)構(gòu)。如果是采取的“項(xiàng)目融資”，則提供融資的第三方必須同公共部門及私營(yíng)部門簽訂一份所謂的“直接合同”(Direct Agreement)取得介入權(quán)(step-in),如果項(xiàng)目是采取的“傳統(tǒng)融資”(corporate financed projects)則不需要簽訂如此合同。3.合同結(jié)構(gòu)如何，應(yīng)該由投標(biāo)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況提出并得到公共部門的批準(zhǔn)(appraisal)，不應(yīng)該預(yù)設(shè)結(jié)論。標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制者還強(qiáng)調(diào)：當(dāng)前提條件不同時(shí)，應(yīng)該對(duì)標(biāo)準(zhǔn)合同文件中必備條款(required drafting provisions)進(jìn)行修改調(diào)整。公共部門應(yīng)該盡早尋求專業(yè)部門及專業(yè)人士的指導(dǎo)。

　　采取傳統(tǒng)融資抑或不采取傳統(tǒng)融資由承包商(投標(biāo)者)選擇。“Standardisation of PF2 Contracts(Draft)”第30章對(duì)采取傳統(tǒng)融資((corporate finance)作出專章規(guī)定。當(dāng)同公共部門簽訂合同的不是SPV而是具有融資能力的承包商，這時(shí)不需要同承包商的貸款人(funders)及公共部門簽訂直接協(xié)議。

　　筆者認(rèn)為，國(guó)內(nèi)的專家完全忽視標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制的前提條件特別是忽視BOT/PPP采取全部或部分無追索權(quán)的“項(xiàng)目融資”前提條件，專家就得出BOT/PPP模式是“項(xiàng)目融資”模式的結(jié)論，從而將外國(guó)的經(jīng)念歪了。

　　七、結(jié)論

　　BOT/PPP是有別于傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式的管理模式，簡(jiǎn)言之指公共部門通過與私營(yíng)部門通過長(zhǎng)期的合同安排提供基礎(chǔ)設(shè)施并提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種模式。

　　參考資料

　　一、Standardisation of PFI Contracts Version 4 ((HM TREASURY March 20007)

　　二、Standardisation of PF2 Contracts Draft (HM TREASURY December 2012)

　　三、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))

　　四、《英國(guó)財(cái)政部Standardisation of PFI Contracts介紹》( 李繼忠 李菡君)

　　五、《有關(guān)BT模式的幾點(diǎn)商榷意見》( 李繼忠 李菡君)

　　六、《四部委463號(hào)文后中國(guó)式BT模式的困境與出路》(李繼忠 李菡君)

　　七、《采用PPP應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)關(guān)鍵問題》(孫潔)

　　作者簡(jiǎn)介

　　李繼忠：北京盈科(武漢)律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師，工程師，國(guó)家二級(jí)心理咨詢師。具有企業(yè)法律顧問資格、獨(dú)立董事資格。湖北律師協(xié)會(huì)建筑與房地產(chǎn)法律專業(yè)委員會(huì)委員。熟悉FIDIC合同及國(guó)際流行的PPP/PFI/PF2標(biāo)準(zhǔn)合同。聯(lián)系方式：Mobile：13072744063 Email：lijizhong_007@163.com 博客：www.lijizhong007.blog.sohu.com。

　　李菡君：律師助理。

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