PPP：新型城鎮(zhèn)化融資新途

發(fā)布日期：2015-04-15來源：編輯：宋珍珍

[摘要]

　　城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，也是解決三農(nóng)問題的重要途徑。2015年政府工作報(bào)告也提出，要用改革的辦法解決城鎮(zhèn)化難點(diǎn)問題，要加強(qiáng)資金和政策支持，擴(kuò)大新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)。

　　目前，我國新型城鎮(zhèn)化面臨著一系列的挑戰(zhàn)，而我國新型城鎮(zhèn)化的特征決定了政府在公共事業(yè)服務(wù)中需要發(fā)揮主導(dǎo)、引導(dǎo)作用。但，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)資本進(jìn)入門檻高、工程質(zhì)量難以保證等一系列問題，在此背景下，財(cái)政部力推PPP模式，并在全國多個(gè)省市進(jìn)行了推進(jìn)。

　　從基建到公共服務(wù)

　　PPP(Public-Private-Partnership)是指政府與社會(huì)資本之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者為了提供某種公共物品和服務(wù)，雙方共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作，期滿后將公共服務(wù)項(xiàng)目移交給政府的建設(shè)模式。

　　這種合作模式以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，并通過簽署一系列合約明確雙方的權(quán)力和義務(wù)，在項(xiàng)目整個(gè)過程中，雙方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)項(xiàng)目共同負(fù)責(zé)，最終實(shí)現(xiàn)利益共享。

　　從世界范圍來看，發(fā)達(dá)國家的PPP模式是從基建領(lǐng)域向公共服務(wù)領(lǐng)域延伸的，在PPP市場較為成熟的歐盟國家，主要將這種模式適用在一般公共服務(wù)、公共秩序、交通運(yùn)輸、燃料、環(huán)境等領(lǐng)域。

　　英國作為全球PPP項(xiàng)目規(guī)模最大、設(shè)計(jì)領(lǐng)域最廣的國家，其模式的推廣路徑也呈現(xiàn)出從基建領(lǐng)域向公共服務(wù)領(lǐng)域延伸的特點(diǎn)。從上世紀(jì)90年代開始，英國就在具有收益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域應(yīng)用了PPP模式，包括公路、鐵路、機(jī)場、港口等，此后逐漸推廣到衛(wèi)生、安全、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域。有數(shù)據(jù)顯示，從1987 年到2009年，英國一共批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目730個(gè)，運(yùn)營金額達(dá)540億英鎊，主要集中在交通、醫(yī)療和教育領(lǐng)域，從項(xiàng)目投資分布上看，其中交通占36%、醫(yī)療占19%、教育占14%、保障房占10%。

　　而目前，發(fā)展中國家的PPP模式仍集中在基建領(lǐng)域。從我國PPP項(xiàng)目的應(yīng)用領(lǐng)域來看，仍主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括收費(fèi)公路、輕軌系統(tǒng)、地鐵、學(xué)校建筑等方面。其中，電信、電力能源、交通運(yùn)輸以及水務(wù)領(lǐng)域是投資金融分布主要的領(lǐng)域。

　　根據(jù)財(cái)政部的發(fā)文，采用PPP模式的項(xiàng)目，應(yīng)具有靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制、較高的市場化程度、較大的投資規(guī)模以及長期穩(wěn)定的需求特點(diǎn)。有專家認(rèn)為，結(jié)合我國政府當(dāng)前的政策思路，PPP項(xiàng)目推廣首先或主要以軌道交通、污水垃圾處理、供水供電等投資需求大、定價(jià)機(jī)制相對(duì)透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、適合市場化經(jīng)營的項(xiàng)目為主。

　　據(jù)了解，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目就是我國城市軌道交通行業(yè)第一個(gè)正式批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營項(xiàng)目，也是國內(nèi)第一個(gè)運(yùn)用PPP模式的地鐵項(xiàng)目。作為首條采用PPP 方式建設(shè)運(yùn)營的線路，北京地鐵4 號(hào)線引入了港鐵公司的投資和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)。

　　項(xiàng)目總投資153億元，分為A 部分107 億元土建投資和B 部分47 億元的機(jī)電、運(yùn)營管理投資。北京市政府投資107 億元建設(shè)項(xiàng)目A 部分，B 部分46 億元通過PPP 模式由社會(huì)投資組建項(xiàng)目特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

　　北京市政府及其控制的國有企業(yè)引入港鐵公司，設(shè)立特許經(jīng)營公司：北京基投、首創(chuàng)集團(tuán)和港鐵公司共同出資設(shè)立京港地鐵，其中港鐵股份為49%，首創(chuàng)股份占比為49%，京投占比為2%。作為特許經(jīng)營公司的京港地鐵，投資46 億元建設(shè)項(xiàng)目B 部分，并作為B 部分項(xiàng)目建成的運(yùn)營管理主體。

　　項(xiàng)目建成后，京港地鐵租賃使用項(xiàng)目A 部分資產(chǎn)，負(fù)責(zé)該地鐵線路的運(yùn)營管理，并擁有北京地鐵四號(hào)線30 年的特許經(jīng)營權(quán)。特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵將B 部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o北京市政府。

　　風(fēng)險(xiǎn)管理為關(guān)鍵

　　在PPP融資模式中，除英國外，澳大利亞在運(yùn)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面也處于世界領(lǐng)先地位，但澳大利亞的PPP模式更強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理。

　　在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，澳大利亞的PPP融資模式強(qiáng)調(diào)等值性原則、透明性原則以及問責(zé)性原則。等值性原則是指提倡成本與收益的等值性;透明性原則提倡在公私伙伴關(guān)系中，尤其是在運(yùn)用政府資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的信息披露;問責(zé)性原則是指從法律制度上保證社會(huì)資本利益的實(shí)現(xiàn)。

　　從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，PPP融資模式比較適合融資規(guī)模較大、短期收益少但長期穩(wěn)定的項(xiàng)目，并且PPP融資模式有利于政府和企業(yè)的全稱參與，政府能夠參與項(xiàng)目中后期的建設(shè)、管理，而企業(yè)能夠及早參與項(xiàng)目前期的調(diào)研、立項(xiàng)。

　　PPP的伙伴關(guān)系、利益共享以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特征正符合我國新型城鎮(zhèn)化對(duì)資金、項(xiàng)目質(zhì)量、項(xiàng)目專業(yè)化建設(shè)與管理以及風(fēng)險(xiǎn)控制的需要。

　　據(jù)了解，這些優(yōu)勢(shì)在財(cái)政部選定的PPP融資試點(diǎn)城市??哈爾濱相關(guān)試點(diǎn)工程中得到了驗(yàn)證。據(jù)悉，哈爾濱市利用PPP模式加強(qiáng)污水處理、垃圾處理和高速公路建設(shè)方面進(jìn)行了一些嘗試，實(shí)施了11個(gè)項(xiàng)目，總投資43.2億元。下一步哈爾濱市計(jì)劃實(shí)施的PPP模式項(xiàng)目涉及地鐵、節(jié)能、職業(yè)教育等多個(gè)領(lǐng)域，預(yù)計(jì)總投資額超百億元。

　　在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，黑龍江省財(cái)政廳透露，下一步，黑龍江省將成立省級(jí)PPP工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策、制度。同時(shí)明確，未來省財(cái)政廳在各類專項(xiàng)資金投放上，重點(diǎn)考慮優(yōu)先支持PPP項(xiàng)目。對(duì)于已建成運(yùn)營的項(xiàng)目，運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，化解項(xiàng)目現(xiàn)有債務(wù)，創(chuàng)造更多現(xiàn)金流用于新項(xiàng)目建設(shè)。

　　制度完善仍是重點(diǎn)

　　目前，我國PPP融資法規(guī)并不完善，國家層面上還沒有出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)定，只是部分地方政府出臺(tái)了一些公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的規(guī)定。

　　民生銀行市場部王經(jīng)理向《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者表示，完善PPP融資模式適用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的相關(guān)制度，主要涉及三個(gè)方面：其一，從法律上明確PPP融資過程中，各參與方的權(quán)力義務(wù)以及違約責(zé)任和損失保障等，劃清權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)邊界;

　　其二，在PPP融資模式下，政府與社會(huì)資本是平等的伙伴關(guān)系，需要在制度上明確，尤其要避免由于政府一方不履行義務(wù)，造成參與方受損的情況;從以往項(xiàng)目情況來看，這種違約一般表現(xiàn)為政府不正當(dāng)使用管理者身份或者因?yàn)楣こ添?xiàng)目時(shí)間長，縱跨多屆政府，采取下屆政府不承認(rèn)上屆政府承諾等方式，推諉政府責(zé)任，這種風(fēng)險(xiǎn)的存在，很難使社會(huì)資本放心的投資、管理和運(yùn)營;

　　其三，相關(guān)法律還應(yīng)規(guī)定PPP融資的國家財(cái)政管理制度的銜接，明確預(yù)算約束以及補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策的適用條件，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)成本和價(jià)格的監(jiān)審等。

　　此外，王經(jīng)理也強(qiáng)調(diào)，由于我國地域廣，各地環(huán)境不同，在立法上，還有必要給與地方一定的授權(quán)，授權(quán)各地自主探索適合本地特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化PPP融資模式。

　　PPP融資模式引入我國時(shí)間不長，還有很多不完善之處，在新型城鎮(zhèn)建設(shè)中使用PPP模式，更是一個(gè)全新的探索，關(guān)鍵是不要生搬硬套、盲目借鑒，而是要深入了解各地實(shí)際，結(jié)合各地特點(diǎn)和項(xiàng)目本身特點(diǎn)予以靈活借鑒，才能促進(jìn)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)持續(xù)、健康的發(fā)展。

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