從財(cái)政視角看推廣運(yùn)用PPP模式

發(fā)布日期：2015-04-17來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　錢巨炎

　　國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)，要積極推廣運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，積極推廣運(yùn)用PPP模式不僅是投融資模式的改變，也是倒逼政府職能轉(zhuǎn)變、發(fā)揮市場配置資源決定性作用，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的體制變革，更是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的現(xiàn)實(shí)路徑，因此，已經(jīng)越來越被各級政府所重視。

　　巧借市場力量，運(yùn)用PPP模式撬動社會資本提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，一方面人民群眾對政府公共服務(wù)提出了更多更高的需求。目前浙江省城鎮(zhèn)化率達(dá)到64%，但與發(fā)達(dá)國家80%的平均水平仍有明顯差距，還需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)。另一方面社會存量資本有大量的投資需求。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速換擋回落，財(cái)政收入增長放緩，以前單純依靠政府主導(dǎo)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供公共服務(wù)的模式已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的需求。PPP模式下，政府通過和社會資本合作，讓社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，并引入社會資本的管理效率和技術(shù)優(yōu)勢，可有效提升公共服務(wù)的可及性，既增加了公共服務(wù)數(shù)量，又提高了公共服務(wù)的產(chǎn)出水平，即在同等產(chǎn)出質(zhì)量下付出更低的成本，或在同等水平下提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)。

　　因此，各地要積極運(yùn)用PPP模式，有效吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，創(chuàng)新PPP模式的投資、管理、運(yùn)營相結(jié)合的管理思路與機(jī)制，引入社會資本的管理效率和技術(shù)優(yōu)勢，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。

　　加強(qiáng)預(yù)算管理，建立中長期財(cái)政規(guī)劃，深化浙江省財(cái)政體制改革。財(cái)政體制改革是十八屆三中全會改革中最重要的組成部分。國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》和《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》明確，完善政府預(yù)算體系，改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及國家宏觀調(diào)控政策相銜接。 PPP項(xiàng)目是長期的合作項(xiàng)目，政府需要為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)付費(fèi)或提供補(bǔ)貼的，政府都應(yīng)該在中長期預(yù)算中做出安排，才能真正具有預(yù)算約束力。而政府對 PPP項(xiàng)目能夠做多少，政府付費(fèi)或財(cái)政補(bǔ)貼到什么程度，都需要統(tǒng)籌當(dāng)前與長遠(yuǎn)進(jìn)行跨年度平衡測算的能力。

　　因此，要通過建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)中長期財(cái)政規(guī)劃管理，進(jìn)一步強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的預(yù)算監(jiān)督約束，將PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類納入同級政府預(yù)算，在中長期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，并按照權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的要求，逐步將項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼與政府資本投入、土地使用以及配套設(shè)施等進(jìn)行全面有效的管理。

　　完善政府融資舉債機(jī)制，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》要求，應(yīng)加強(qiáng)政府債務(wù)甄別，引入PPP模式來盤活資金，減輕政府公共財(cái)政舉債壓力?？梢姡琍PP模式是賦予地方政府發(fā)債權(quán)之外開辟的又一條重要的融資渠道。當(dāng)前，地方債務(wù)形勢嚴(yán)峻且面臨償債高峰，地方經(jīng)濟(jì)社會也承受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛，推廣運(yùn)用PPP模式既可以解決地方債務(wù)過重導(dǎo)致地方財(cái)政支出壓力巨大的問題，又可以解決政府短期負(fù)債能力約束與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期目標(biāo)的矛盾。

　　在當(dāng)前浙江省地方政府債務(wù)隱患沒有完全消除的情況下，各地要按照國務(wù)院和省政府加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的要求，將推廣運(yùn)用PPP模式與化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合，有效紓解政府債務(wù)壓力。要積極做好地方融資平臺公司公益性項(xiàng)目的梳理，對符合要求的地方政府融資平臺公司存量項(xiàng)目大力推廣PPP模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營，并健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估制度，做好項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)控制工作。要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目中的政府承諾管理，除按約定規(guī)則依法承擔(dān)合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任外，政府不應(yīng)該過多承擔(dān)社會資本的償債責(zé)任，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

　　增強(qiáng)財(cái)政法治思維，保證PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。目前我國還缺乏多層次、相互銜接的PPP法律體系，缺少國家層級的PPP法律，部分現(xiàn)行法律法規(guī)也并不適用PPP項(xiàng)目。在當(dāng)前缺乏PPP立法保障的情況下，各地要嚴(yán)格按照國務(wù)院、財(cái)政部有關(guān)PPP規(guī)定，通過制度體系的完善來規(guī)范開展PPP工作，引入更多的社會資本支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效保障政府和社會資本合作雙方的利益，實(shí)現(xiàn)不同所有制資本優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)融合和共同發(fā)展。

　　重視PPP能力建設(shè)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜性高、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管理要求差異大、專業(yè)性強(qiáng)，在PPP實(shí)踐中要重視規(guī)避和管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　一是落實(shí)“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”。政府部門要轉(zhuǎn)變職能，改進(jìn)思維方式和工作理念，與社會資本建立合理的“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”機(jī)制，既不要大包大攬，導(dǎo)致政府較大的支出壓力，但也不是甩包袱，而是切實(shí)由“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)? “監(jiān)督者、合作者”，減少對微觀事務(wù)的管理和干預(yù)，激發(fā)市場活力和資源配置效率。

　　二是建立激勵(lì)約束機(jī)制。以收益分配制度和績效考核制度為手段，充分調(diào)動社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。政府要通過建立動態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力，形成長期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期;要加強(qiáng)監(jiān)管，建立健全嚴(yán)格的績效評價(jià)機(jī)制，重視項(xiàng)目中期評估，確保項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果，防止項(xiàng)目失敗給財(cái)政帶來風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是不能急功近利。要加強(qiáng)實(shí)施PPP模式能力建設(shè)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，及時(shí)總結(jié)PPP經(jīng)驗(yàn)，營造PPP發(fā)展良好環(huán)境，提升PPP管理科學(xué)性、規(guī)范性。

　　四是健全工作機(jī)制。PPP涉及多個(gè)領(lǐng)域，建立政府部門協(xié)作機(jī)制是關(guān)鍵。只有真正實(shí)現(xiàn)在PPP運(yùn)作中的跨部門協(xié)作，加強(qiáng)協(xié)同配合，各負(fù)其責(zé)，形成合力，統(tǒng)籌推進(jìn)，才能保障PPP模式的順利推進(jìn)和PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施。

　　五是篩選好項(xiàng)目。PPP模式不可能成為包治百病的良藥，不是所有項(xiàng)目都可以適用于PPP，只有那些通過物有所值評估和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目才能真正實(shí)現(xiàn)共贏。最近，浙江省財(cái)政廳在嚴(yán)格評審的情況下，推出了首批PPP推薦項(xiàng)目，各地要按照規(guī)范將這些項(xiàng)目建設(shè)成可復(fù)制、可推廣的項(xiàng)目，提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

　　(作者系浙江省財(cái)政廳廳長)

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