關于PPP模式學習情況及思考

發(fā)布日期：2015-04-20來源：株州發(fā)改委編輯：宋珍珍

[摘要]

　　根據(jù)委領導安排，3月21—25日，社會科、投資科有關同志在廈門國家會計學院參加了政府與社會資本合作(PPP)模式政策解讀與實務操作專題培訓，對PPP模式的政策理論和操作實踐等內容進行了系統(tǒng)學習。現(xiàn)將學習情況及體會匯報如下：

　　一、學習內容

　　共學習3天，分由來自財政部、財政部財政科學研究所、東南大學、凱璞庭資本集團的5位主講人就財政風險管理、項目產品定價、融資創(chuàng)新、操作流程及法律風險防范進行系統(tǒng)講解。主要教授以下五大塊內容：

　　(一)PPP政策解讀

　　由財政部金融司金融五處闞曉西處長從定義、政策框架、應用及案例等四個方面進行解讀：

　　1、定義。國內稱之為“政府與社會資本合作”，而不同于國外的“公私合作”，是能夠提供公共服務、參與各方共擔責任與風險的合作關系，財政部定義為 “在公共服務領域建立的一種長期合作關系”，通過“使用者付費”和“政府付費”獲得合理投資回報。根據(jù)社會資本的參與度、風險承擔度不同，PPP模式大致可以以下面的圖例表示：

　　(1)PPP包含一系列激勵相容的制度安排：

　　第一，通過與傳統(tǒng)模式比較，實現(xiàn)“物有所值”;

　　第二，實現(xiàn)風險識別與轉移，由最適宜管理風險的一方承擔風險;

　　第三，更加關注服務，以服務質量支付費用;

　　第四，采取競爭性招標，對綜合實力進行評價;

　　第五，要求設計、建設、運營、維護全過程的長期合作;

　　第六，發(fā)揮社會資本主觀能動性，有利于鼓勵服務和技術創(chuàng)新;

　　第七，交易過程中可保持較高的信息透明度和合理性。

　　(2)PPP有助于實現(xiàn)利益多贏：

　　①對政府而言，可以拓寬資金來源，解決資金不足;轉移財務、建設、運營風險，降低政府風險;政府職能向“裁判員”轉變，提高公共服務效率;提高市場經濟活力和競爭力。傳統(tǒng)模式和PPP模式下的政府支出時間分布如下：

 圖一：傳統(tǒng)模式下的政府支出時間分布

　?、趯κ褂谜叨?，多消費多付費，確保“用戶付費”更加公平;鼓勵節(jié)約，利于綠色環(huán)保;私人部門管理有利于提高效率及服務質量。

　　2、政策框架

　　目前，財政部主導的PPP模式逐漸在全國加以推廣應用，主要遵循：

　　(1)基本原則：頂層設計和摸著石頭過河;

　　(2)主要目標：形成一套有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育一個高效、規(guī)范、透明的PPP市場。

　　一是倡導科學理念，提升規(guī)范運作;

　　二是堅持制度先行，構建制度環(huán)境;

　　三是建設示范項目，樹立項目標桿;

　　四是加強組織保障，推動管理機構設立;

　　五是完善配套機制，營造發(fā)展環(huán)境。

　　3、PPP的應用

　　(1)運用。主要運用于具有穩(wěn)定現(xiàn)金流、行業(yè)變化速度較慢的交通基礎設施、市政基礎設施、社會公用事業(yè)及電信、電力、管線等領域。其特點在于：價格調整機制靈活;市場化程度較高;投資規(guī)模較大;長期合同關系清楚;具有長期穩(wěn)定需求。

　　(2)方式。項目融資，相對于公司融資，優(yōu)勢在于：

	項目融資
還款來源	依靠項目自身未來現(xiàn)金流及形成的資產，而不是投資者或發(fā)起人的資信及資產
追索權	對項目發(fā)起人無追索權或有限追索權
管理模式	資產和現(xiàn)金流與項目發(fā)起人分開，單獨管理
期限	長期融資，一般在5年以上

 　　(3)流程。確定項目—招標—設計—建設—運營。

　　4、案例

　　(1)英國泰晤士水務項目

　　關鍵詞：私有化、監(jiān)管、定價及調整機制、監(jiān)管周期。

　　(2)來賓電廠二期項目

　　關鍵詞：外商獨資、BOT、合同條款(價格調整、匯率風險、支持函)。

　　(二)PPP財政風險管理

　　由財政部財政科學研究所陳少強副主任從風險框架、國外管理實踐、國內案例及對策建議等四個方面進行解讀：

　　1、PPP財政風險基本框架。圍繞政府、民眾、社會投資者及社會環(huán)境等幾方面關系進行闡述，著重說明關注PPP財政風險的重要意義，即有利于改善政府執(zhí)政理念、降低融資成本、造福百姓、維護良好的市場運行秩序等等。

　　2、國外PPP財政風險管理實踐

　　(1)起源：英國—PPP實踐的先行者。

　　(2)管理框架構成要素：一是覆蓋PPP項目全周期的政府機構設置及職能;二是對開發(fā)階段可能形成風險的財政承諾進行評估審批;三是在實施階段充分管理財政承諾。

　　(3)管理框架：識別、評估和構建PPP—評估財政承諾—審批—監(jiān)管財政承諾—報告財政承諾—安排預算。

　　(4)舉例介紹

　?、侔拇罄麃啠簩椖渴欠駟?成本效益分析)和如何實施的分析分開進行;公布的資產負債表披露合同簽約部門及其上級政府的有形和金融資產，以及全面的債務組合;PPP合同公開。

　?、谥橇Γ簩餐顿Y項目采取成本效益分析，包括特許經營項目，若是政府購買服務，要對特許經營方式和政府直接投資的預期成本進行對比分析;開發(fā)可量化收入和匯率擔保預期成本的工作表，可對擔保成本進行年度量化，并進行現(xiàn)金流風險調整;會計體系以權責發(fā)生制為基本原則，只有部分PPP項目計入政府的資產負債表。

　　③南非：國家和省級PPP項目必須通過財政部四個階段的審批流程，市級PPP項目需要審查但不由財政部批準;政府不得指定采用PPP模式，要與傳統(tǒng)模式對比選出最優(yōu)方案;PPP項目應對政府承擔風險進行深入分析，預期成本包括政府承擔風險帶來的預期貼現(xiàn)成本。

　　3、我國PPP項目財政風險案例分析—泉州刺桐大橋

　　通過案例分析，得出以下結論：

　　(1)8座大橋免費通車形成的車輛分流造成了利益分割，說明合同設計缺乏細化，沒有把未來可能發(fā)生事件的應對機制和補償量化反映在合同中，無法獲得政府財政承諾;

　　(2)投資方只有收費權得到保障，其它權益如周邊廣告及配套服務設施經營權沒有相應保障，說明缺乏合理的利益共享、風險共擔劃分，政治保障和財政安排相應缺失;

　　(3)對于債務產生后的政府權力施壓導致投資方蒙受損失，說明政府或有負債管理缺失。

　　4、管理PPP財政風險的對策建議

　　第一，建立良好的投資規(guī)劃體系，實現(xiàn)項目選擇最優(yōu)和PPP模式的合理選擇;

　　第二，確保PPP模式的風險最優(yōu)分配;

　　第三，具有完善的針對PPP模式的法律和制度框架，借助專門技術人員支持，有效管理PPP模式的實施過程;

　　第四，健全透明的財政預算和會計制度，合理評估和透明披露PPP模式中的財政責任。

　　(三)PPP項目產品定價

　　由東南大學土木學院鄧小鵬副教授從PPP模式的興起、內涵、合同管理、風險管理、定價調價等五個方面進行講解：

　　1、PPP模式興起

　　三個階段：1995—2003：“摸著石頭過河”階段;

　　2004—2013：“黑貓白貓”階段;

　　2014至今：規(guī)范化階段。

　　四次浪潮：第一次：1984—1998年，外商投資水、電廠;

　　第二次：1999—2002年，交通設施、水、電廠;

　　第三次：2003—2012年，公用事業(yè)特許經營;

　　第四次：2013年以來，財政部、國家發(fā)改委

　　組織專題培訓、推出示范項目及立法工作。

　　2、PPP模式內涵

　　(1)概念：公共部門和私營機構為提供公共服務，以合同方式確立的，基于風險共擔和利益共享的長期合作機制。

　　(2)合作關系：公私之間的合作不是法律意義上的合伙，只是契約關系，合作基礎是合同框架，合同要體現(xiàn)價值分享，對政策目標、優(yōu)先權的理解，以及相互信任。

　　(3)適用范圍：從項目表現(xiàn)及其自身特性兩方面考慮。

　　3、PPP模式合同管理

　　(1)合同屬性：居于基礎地位，主要體現(xiàn)平等、交換、溝通、權利自主、選擇自由等;

　　(2)行政屬性：行政優(yōu)益權，包括對合同標的的決定權、對合同履行的監(jiān)督權、嚴重違法的私營機構的行政制裁權、情勢變更下的單方變更合同等。

　　4、PPP模式風險管理

　　在PPP項目從準備到建成移交階段，參與各方承擔的風險程度不盡相同，表現(xiàn)為：

　　5、PPP模式定價及調價

　　(1)城市交通基礎設施PPP項目的定價、政府補貼、調價等價格監(jiān)管機制問題直接決定項目運營期的現(xiàn)金流和投資項目的價值評估，是私營機構最關心的問題;

　　(2)社會公益性項目如市政道路、養(yǎng)老設施、教育設施等，盈利性明顯偏弱，收費和補貼機制存在很大爭議，商業(yè)模式亟待開發(fā)。

　　同時，從政府和私營機構雙方分析了對城市交通PPP項目價格的影響因素，并從經濟環(huán)境、社會環(huán)境、政治環(huán)境等方面分析了對PPP項目價格的影響機理。

　　(四)PPP融資模式創(chuàng)新

　　由凱璞庭資本集團總裁李金華從國務院43號文解讀、地方融資平臺融資創(chuàng)新路徑、PPP模式實施原則、運用實務及案例分析等幾方面進行分析講解：

　　1、43號文帶來的金融變革與創(chuàng)新機遇

　　(1)政府開始著力修復資產負債表，改善負債結構和負債率;

　　(2)PPP將是優(yōu)化資產負債表資產組成和結構的最佳工具，通過其優(yōu)化地方政府債務;

　　(3)在此背景下推廣PPP模式的根本目的在于改善公共產品和服務的供給效率，以此倒逼政府職能轉變及制度體系變革。

　　2、地方融資平臺融資創(chuàng)新路徑

　　一是完全市場化;

　　二是市場化同時作為社會資本出資方以PPP形式參與政府項目運作;

　　三是無法市場化的債務由政府承接清算退出。

　　3、產業(yè)基金視角的PPP模式實施原則和操作要點

　　(1)三要素：政府—專業(yè)運營—產業(yè)資本;

　　(2)收費機制：一是完全由項目用戶付費(供水、燃氣);二是完全由政府支付服務費用(市政道路、排水管網(wǎng));三是部分來自項目用戶付費并由政府提供缺口補貼(污水處理)。

　　(3)法律文本體系：一是基礎交易合同，包括項目建設合同、項目運營管理合同、供應合同及產品銷售合同，側重于解決商務層面事宜;二是融資合同，側重于安排資金、資本層面事宜;三是協(xié)調機制，以特許權協(xié)議為核心，側重于相關重要事項中的權益配置及程序性事宜。

　　(4)操作要點：

　　首先，找準公共產品提供和社會投資的利益結合點、平衡度，合理確定PPP項目;

　　其次，按照利益共享、風險共擔、公共利益最大化、交易公開公平原則完善操作機制;

　　此外，應創(chuàng)造條件積極引導、鼓勵民間資本參與合作，對擁有良好建設、管理和運營能力，誠實守信的民間資本合作伙伴給予融資等方面的政策支持。

　　4、PPP模式的運用實務及風險控制

　　(1)主要構成點：一是公共產品或公共服務領域的項目;二是項目合作期限相對較長，從前期準備到后期運營最好3年以上;三是項目具有一定專業(yè)要求，且存在足夠多的社會合作主體;四是綜合評價PPP項目的交易成本;五是PPP項目不限于收費機制完善的項目。

　　(2)主要風險：包括：交易結構設計風險、基本收益保障和風險的最優(yōu)分配、公私部門風險配置條款、退出機制及項目移交風險、項目拖期風險、制度環(huán)境風險。

　　(3)解決方案：分權管理、區(qū)分地方政府和消費者的支付意愿和能力、合理選擇優(yōu)先行業(yè)和項目、改革行業(yè)規(guī)定、提高合同履行的透明度、做好前期準備、確保項目融資。

　　(五)PPP項目設立的操作流程與法律風險防范

　　由財政部財政科學研究所陳新平研究員從推廣PPP背景、相關法規(guī)政策、示范項目及支持政策、操作流程、合同指南等幾方面進行講解：

　　1、我國推廣PPP的背景

　　一是十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的規(guī)定;

　　二是經濟下滑壓力加大;

　　三是經濟增長要保持中高速、財政收入則進入中低速;

　　四是地方政府性債務亟需清理和化解;

　　五是社會結構發(fā)生了較大變化，管理需向治理轉化。

　　2、PPP相關政策與法規(guī)解讀

　　主要對財政部[2014]76號、國發(fā)[2014]60號、國家發(fā)改委[2014]2724號、財政部[2014]156號文件精神進行梳理。

　　3、PPP示范項目及相關要求

　　(1)側重于存量項目合作。30個PPP示范項目中包含新建項目8個、存量轉型項目22個;

　　(2)要求地方財政部門的責任：確保規(guī)范、依法選擇合作伙伴、穩(wěn)定收益預期、績效評價的常態(tài)化、履行合同義務與責任、披露信息。

　　4、PPP項目操作流程

　　(1)流程：項目識別—項目準備—項目采購—項目執(zhí)行—項目移交;

　　(2)主要形式：委托運營(O&M)、管理合同(MC)、BOT、BOO、TOT、ROT;

　　(3)立法問題：主要講解現(xiàn)行PPP政策法規(guī)存在的問題，如缺乏專門的法律、法規(guī)不協(xié)調甚至矛盾、債權人利益缺少法律保護等，以及當前PPP立法存在的爭議性問題。

　　同時，對財政部《關于推廣運用政府與社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]113號)和國家發(fā)改委《關于開展政府與社會資本合作的指導意見》(投資[2014]2724號)相關內容進行了對比。

　　5、國家發(fā)改委PPP通用合同指南及財政部PPP項目合同指南

　　這兩講主要對國家兩大部委制定的PPP合同條款進行解讀，包括政府、社會資本(特定情況下還包括項目公司)等合同主體在項目各個階段具有的權利和承擔的義務，以及運營過程中的監(jiān)督管理、風險管理、移交方式、收入回報確定、爭議解決和其它約定。

　　二、學習體會

　　去年以來，國務院連同國家發(fā)改委、財政部力推PPP模式，在當前“穩(wěn)增長，調結構”經濟社會目標背景下，采取特定模式撬動大規(guī)?；ㄍ顿Y、發(fā)揮投資對經濟發(fā)展的關鍵作用，進而確保經濟增長“穩(wěn)中有進”、“穩(wěn)中有好”，具有十分重要的緊迫性、必要性和現(xiàn)實意義。經過3天的強化學習，我們深刻體會到推廣 PPP模式建設項目的意義在于：

　　一是緩解地方政府融資壓力的重要手段。當前，全市債務余額已經超過省里限定我市的債務余額1100億元，加上原有的存量債務，已經成為“全市不能承受之輕”。通過PPP模式引進社會資本參與公共服務及基礎設施建設，將有利于緩解地方政府融資壓力，減少地方債增量風險，有利于釋放存量。

　　二是激活社會資本參與城市建設的重要途徑。從2005年國務院提出的“非公36條”到2010年的“新36條”再到2012年的部委實施細則，對于民間資本的態(tài)度可以說是“欲蓋彌彰”。在“發(fā)展”是我們國家目前及今后很長一段時期的關鍵詞背景下，加上中部地區(qū)更需要發(fā)展、更需要大力推進城鎮(zhèn)化，以及財政收入增長放緩、土地財政難以為繼的現(xiàn)實情況，PPP模式將成為加大基礎設施投資、解決所需建設資金的重要抓手。

　　三是轉變政府職能、完善制度體系、規(guī)范市場秩序的重要舉措。PPP模式要求參與各方全過程遵守合同條款，共享利益、共擔風險，將契約關系共同維系好，給使用者及社會帶來最大效益。這一過程就要求政府劃清權責關系，擔當好管理者、監(jiān)督者的角色，提高行政效能;要求不斷健全相關法律法規(guī)并形成制度約束;要求市場透明、公開、公正，隨之帶來的將是“簡政放權”、“國民同等待遇”、“金融制度及產品創(chuàng)新”等一系列變革，進而形成社會不斷進步的良性循環(huán)。

　　同時，我們也體會到，PPP模式是一把“雙刃劍”，用得不好，也可能弄成“遍體鱗傷”。當前推廣PPP模式的主要問題及應對舉措在于：

　　一是如何健全改善制度環(huán)境?制度建設不能一蹴而就，要從不斷摸索中總結經驗并上升為法律意志。在國家部委大力推行PPP模式背景下，地方政府要根據(jù)實際情況優(yōu)選行業(yè)和項目，知道哪些可為或不可為，既要探索符合自身發(fā)展需要的方式方法，又不能一哄而上。在借鑒外地先進做法的同時，更要在自我實踐中不斷總結完善PPP模式的運作機制和管理經驗，以此建立起政府—企業(yè)相互信任的機制和模式，發(fā)揮其應有效能。

　　二是如何廣泛吸引社會資本?PPP模式的主要動力來自于社會資本、民營企業(yè)，那么如何保證社會資本積極參與?關鍵在于要處理好政府和企業(yè)的關系，作為地方政府，要積極推動“新36條”各項政策充分落實，并真正拿出激發(fā)市場活力的“干貨”文件，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，讓社會資本有控股權，必要時采取政府補貼機制，切實激活社會資本的積極性。

　　三是如何開展廣泛而有效的合作?PPP模式最大的特征就是合作，政府與企業(yè)之間的合作，政府部門之間的合作，共同投資方之間的合作，項目各個階段的銜接合作等等。如何有效確保PPP模式的良性發(fā)展?在實踐中，首先要保證尊重制度、程序和操作流程，確保“聽從指揮、步調一致”，其次要實現(xiàn)自我革新，部門要摒棄本位主義，提高辦事效能，降低交易成本，同時也要不斷創(chuàng)新和擔當。只有政府首先“正衣冠”，才能建立比較完善的約束機制，也才能打開寬敞明亮的 “合作”通道。

　　在這次學習中，我們也感覺到，對于PPP理論性認識上加深了，對于其財政風險和融資模式的理解上加深了，對于其法律風險防范的學習上加深了，但對于實踐中操作方式，尤其是作為發(fā)改部門如何對PPP項目決策、審批上的具體手段尚未涉及，需要在以后的學習中予以強化。

　　三、工作建議

　　結合學習內容和體會，提出以下工作建議：

　　1、加強重視。當前全國各地推行PPP之風愈演愈烈，國家層面也在加緊相關立法工作。建議由財政牽頭抓緊研究制定我市推行PPP模式的融資辦法、合作方式，形成制度規(guī)范;由發(fā)改牽頭抓緊梳理我市可以開展PPP模式建設的基礎設施項目，并向社會推出第二批鼓勵社會資本參與建設的示范項目。

　　2、組建PPP專業(yè)機構。建議由市政府辦牽頭聯(lián)合發(fā)改、財政、住建、規(guī)劃等部門組建專業(yè)的PPP項目推進機構，對我市示范項目統(tǒng)籌協(xié)調指導各方合作、操作模式、風險防范等內容，盡快形成吸引社會資本參與的洼地效應。

　　3、強化業(yè)務培訓。建議有關部門、政府性投資公司等單位根據(jù)職能和業(yè)務需要，盡快組織PPP模式的學習培訓，熟悉相關業(yè)務知識。

　　4、結合新形勢和工作要求，盡快出臺我市政府性投資公司整合方案。

　　5、建議年中由市政府金融辦牽頭組織一次全市重大項目融資政銀企洽談會，進一步拓寬項目融資渠道。

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