PPP到底是什么——對(duì)“合作關(guān)系”的解讀

發(fā)布日期：2015-04-21來(lái)源：貴州君躍律師事務(wù)所 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　作者：佘雨航，貴州君躍律師事務(wù)所合伙人律師

　　PPP的成功與否不在于合作的主體，關(guān)鍵在于合作關(guān)系

　　為什么這樣去理解PPP模式?在中國(guó)，PPP中的第二個(gè)“P”即社會(huì)資本，已經(jīng)進(jìn)化成為泛指所有的公司、企業(yè)。社會(huì)資本，無(wú)論其所有制性質(zhì)，都可以作為“私有資本”(此處“私”是相對(duì)于政府的“公”而言，并非是所有制性質(zhì))來(lái)和政府進(jìn)行合作。因此，在中國(guó)，此“私”已經(jīng)非彼“私”了。對(duì)于資本雄厚的國(guó)有性質(zhì)的央企而言，在PPP推出之后，立刻展開與各地政府的合作。與其說(shuō)是資本雄厚，更不如說(shuō)是政府與國(guó)有資本之間彼此的思維方式、決策習(xí)慣更容易促成合作，比純粹的政府與私有資本之間的合作，更容易取得彼此之間的信賴。

　　進(jìn)而言之，在將第二個(gè)“P”的“Private”定義為“社會(huì)資本”之后， PPP模式能夠成功的重要因素，應(yīng)重點(diǎn)聚焦在第三個(gè)“P”的內(nèi)涵，即政府和社會(huì)資本之間怎樣建立“合作關(guān)系”，以及建立怎樣的“合作關(guān)系”。深入到技術(shù)層面，PPP模式在具體項(xiàng)目上，合作雙方應(yīng)當(dāng)充分考慮項(xiàng)目涉及的政策與法律風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、投融資風(fēng)險(xiǎn)、商務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等全部可以預(yù)判的風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)政府和社會(huì)資本的“專長(zhǎng)”及風(fēng)險(xiǎn)的本來(lái)屬性來(lái)確定的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這才是PPP合作成功的基礎(chǔ)。否則，就可能會(huì)產(chǎn)生類似如泉州刺桐大橋那樣失敗的項(xiàng)目。該項(xiàng)目涉及合作內(nèi)容的法律文件只有一二頁(yè)紙，社會(huì)資本與政府合作之初都沒有充分預(yù)計(jì)到政府之后修建免費(fèi)的通行大橋多達(dá)七座，導(dǎo)致社會(huì)資本獲得的收費(fèi)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)到最后就一文不值，無(wú)法產(chǎn)生收益，最終不得已提前“被”政府回購(gòu)，社會(huì)資本黯然退出。

　　其實(shí)換個(gè)角度來(lái)看，政府也無(wú)錯(cuò)。政府本來(lái)承擔(dān)的就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品的供給職能。對(duì)于政府所提供的公共產(chǎn)品滿不滿意，是由作為使用者的納稅人來(lái)評(píng)價(jià)的。政府需要在社會(huì)資本的商業(yè)利益和公共利益之間做好平衡，公共產(chǎn)品收費(fèi)過(guò)高，老百姓必然怨聲載道，政府將會(huì)背負(fù)公共評(píng)價(jià)的壓力，再加上沒有契約的約束，類似在泉州刺桐大橋項(xiàng)目上政府“違約”就真的無(wú)可厚非。反觀北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目，就是一個(gè)合作成功的典型案例。作為社會(huì)資本的港鐵公司在營(yíng)運(yùn)方面具有專業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)，能夠在成本控制和經(jīng)營(yíng)管理方面做到內(nèi)地地鐵公司無(wú)法企及的高度，同時(shí)，合作雙方充分預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)影響營(yíng)運(yùn)效率和項(xiàng)目盈利的關(guān)鍵因素變化設(shè)置了合理的解決機(jī)制，用精準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)為項(xiàng)目成功做足了鋪墊，由此可見，地鐵四號(hào)線項(xiàng)目最終合作成功是有基礎(chǔ)的。

　　PPP的成功還需要關(guān)注第四個(gè)“P”和第五個(gè)“P”

　　PPP模式在中國(guó)要獲得順利推行，實(shí)際上還應(yīng)當(dāng)關(guān)注第四個(gè)“P”(People)和第五個(gè)“P”(Politics)。前文已經(jīng)有所論及，基于PPP項(xiàng)目主要運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，其直接影響的就是使用者的利益。PPP項(xiàng)目成功與否，除了直接合作的政府和社會(huì)資本能否“各取所需”、“各有所得”之外，公共產(chǎn)品和服務(wù)的使用者和體驗(yàn)者的社會(huì)評(píng)價(jià)也是很重要的考量因素。同時(shí)，基于目前中國(guó)并沒有專門就PPP模式出臺(tái)法律、行政法規(guī)，只有政策支撐。眾所周知，政策的可變性遠(yuǎn)高于法律法規(guī)，在并不穩(wěn)定的政策環(huán)境背景下去做PPP，不僅考驗(yàn)的是社會(huì)資本，更是對(duì)政府的考驗(yàn)。

　　PPP是管理模式，是專業(yè)技術(shù)

　　從效果上來(lái)看，對(duì)政府而言，PPP模式確實(shí)在一定程度上解決了政府短期內(nèi)沒有財(cái)力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的問(wèn)題。但對(duì)社會(huì)資本而言，如果不盈利，甚至如果不能到達(dá)社會(huì)資本設(shè)定的投資回報(bào)離，PPP模式就沒有存在的意義。資本永遠(yuǎn)是逐利的，沒有利益驅(qū)動(dòng)，做PPP無(wú)疑是在做公益，相信這不是社會(huì)資本擁躉PPP的本意。

　　筆者是這樣理解：專業(yè)的人做專業(yè)的事，政府的人力、物力、財(cái)力和精力，決定了由政府親自去做大部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給將會(huì)犧牲效率。政府及其職能部門沒有專業(yè)人才和隊(duì)伍，建設(shè)和營(yíng)運(yùn)管理水平低、投資回報(bào)率低，使用者當(dāng)然會(huì)用腳投票，政府吃力不討好。使用者照章納稅，但卻沒有享受到一定質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，當(dāng)然會(huì)不滿意，對(duì)使用者確實(shí)不公平。而換個(gè)方法來(lái)做，設(shè)定好合理的盈利空間(不能讓社會(huì)資本從中謀取暴利，否則侵害了使用者的利益，也將產(chǎn)生另外的一種不公平)，把專業(yè)的事情交給專業(yè)的社會(huì)資本來(lái)做，政府再通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)政補(bǔ)貼，甚至是商業(yè)項(xiàng)目打包的方式讓社會(huì)資本獲利，這樣第一個(gè)“P”、第二個(gè)“P”和第四個(gè)“P”確實(shí)是各有所得，皆大歡喜了。當(dāng)然，社會(huì)資本能否盈利，其實(shí)是取決于其管理水平的，對(duì)專業(yè)理解越深、管理水平越高、成本控制能力越強(qiáng)，同等條件下，盈利能力就越強(qiáng)。管理能力有高下，由此幾家歡喜幾家愁就是順理成章的事情了。

　　如果本輪PPP模式的推動(dòng)，地方政府還停留在希望通過(guò)PPP延續(xù)之前的信用融資來(lái)解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品供給的思路，不把精力集中到考察和確定合適的社會(huì)資本、如何就PPP模式合作風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與社會(huì)資本進(jìn)行談判、如何更好地去平衡商業(yè)利益和公共利益方面，還是又會(huì)重蹈覆轍，回歸到原來(lái)不成熟的PPP模式合作失敗的老路上來(lái)。

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