PPP項目納入政府采購管理的重要意義

發(fā)布日期：2015-04-27來源：中國經(jīng)濟時報 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/孫潔 蘇京春

　　PPP在中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展中方興未艾。2015年2月25日，財政部在官方網(wǎng)站發(fā)布了《2015年政府采購工作要點》，其中闡明的八個工作要 點之二，就是在大力推進政府購買服務(wù)等各項改革工作中力推將PPP項目納入政府采購管理工作，這無疑會將PPP模式在我國的發(fā)展推上新的臺階。筆者認(rèn)為， 將PPP項目納入政府采購管理工作的意義主要體現(xiàn)在三個方面，且在相關(guān)工作開展過程中應(yīng)注重一些層面上的提升。

　　使PPP項目有法可依，大幅提升規(guī)范性

　　上世紀(jì)90年代的福建泉州刺桐大橋項目是中國第一個民營資本介入的PPP項目，其首創(chuàng)意義是非常顯著的，但與此同時，我們必須認(rèn)識到民間資本與 政府合作過程中出現(xiàn)的問題。例如，投資方經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)沒有得到相關(guān)法律的充分保障，除收費權(quán)以外的其他權(quán)益沒得到保障;收費標(biāo)準(zhǔn)無法形成調(diào)整機制，無法 隨著情況變化而改變;刺桐大橋項目當(dāng)時確定特許經(jīng)營權(quán)30年，而國務(wù)院出臺的有關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)營性公路收費期限不得超過20年，政府政策法規(guī)變動風(fēng)險可能 由企業(yè)承擔(dān)。由此可見，PPP模式的落實需要有效的契約保障，尤其是在此模式的各關(guān)系方中，掌握著公權(quán)力的政府部門從行為上來講更容易將自己的意志強加于 私人部門，博弈雙方并不在平等的地位上，而負(fù)責(zé)項目落實的私人部門若得不到法律和契約的有效保護，往往會淪為額外風(fēng)險的承擔(dān)者。長此以往，一方面會是 PPP模式在落實過程中難以持續(xù)，另一方面會打擊民間資本參與的積極性，從而制約PPP的發(fā)展。

　　就PPP項目與政府采購的關(guān)系而言，學(xué)界早有探討，目前已具初步共識，即PPP項目雖然不屬于傳統(tǒng)意義上的政府采購，但是可將其歸入廣義政府采 購的范疇。我國政府采購法律體系相對健全，除政府采購領(lǐng)域的法律基石——《中華人民共和國政府采購法》(2002年5月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù) 委員會第二十八次會議通過)之外，法律體系中還囊括了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中 華人民共和國價格法》等國家法規(guī)，以及各大部委和各地人民政府發(fā)布和出臺的相關(guān)政策和地方法規(guī)，雖仍不乏有待改進之處，但總體而言法律體系已基本建立、健 全，能夠有效保障政府采購行為有法可依、有跡可循。

　　鑒于此，將PPP項目納入政府采購管理必然能使PPP項目實現(xiàn)有法可依，大幅提升其規(guī)范性。實際上，一方面將從根本上改變我國PPP項目的實施 路徑，使其不在糾結(jié)、徘徊于是否應(yīng)遵循《招投標(biāo)法實施條例》、《政府采購法》等相關(guān)法律、法規(guī)的約束。另一方面，更為重要的是，這將解決大家所期待的 PPP相關(guān)法律、法規(guī)之間的關(guān)系及一致性的關(guān)鍵性問題。PPP模式在中國的運用目前存在于多部委、多政策法規(guī)的矩陣型約束之下，客觀而言，十余項政策規(guī)章 構(gòu)建的矩陣型約束致力于使PPP模式發(fā)展得更加規(guī)范，但也難免因PPP項目并沒有清晰、明確的定位而難免出現(xiàn)交叉、多頭管理的現(xiàn)象，且缺乏法律層面的硬約 束，不利于PPP項目這樣契約型合作的運行和進一步發(fā)展。將PPP項目納入政府采購管理之后，其運行管理勢必需要遵循政府采購相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)章等 約束，相關(guān)矩陣型政策規(guī)章也將以《政府采購法》等法律層面的硬約束為基礎(chǔ)全部理順，將PPP項目推向更加規(guī)范的運行層面。除了現(xiàn)有的法律、法規(guī)、政策規(guī)章 之外，財政部還將針對競爭性磋商出臺相關(guān)的管理辦法，進一步規(guī)范和理順 PPP項目的運行，保障其長期和可持續(xù)發(fā)展。

　　將PPP資金納入預(yù)算，有力防風(fēng)保穩(wěn)、減輕支出壓力

　　2014年以來，我國經(jīng)濟增長步入“新常態(tài)”，宏觀經(jīng)濟下行壓力較大，而各地安排的基礎(chǔ)設(shè)施等投資計劃規(guī)模巨大，一方面面臨伴隨經(jīng)濟較大下行壓 力的財政資金趨緩壓力，另一方面面對規(guī)模巨大的投資計劃壓力的情況下，能夠引入、盤活民間和社會資本的PPP模式在地方政府融資過程中勢必將發(fā)揮重要作 用。而與此同時，隨著PPP模式的廣泛運用，對其所涉及資金的管理也亟待提上日程。就現(xiàn)狀來看，我國PPP模式的資金特點主要體現(xiàn)在兩個方面：第 一，PPP模式內(nèi)運轉(zhuǎn)資金量巨大，僅 2014年底財政部公布的首批30個PPP示范項目總投資額就達(dá)1800億元，其中22個是地方融資平臺公司的存量項目;第二，PPP模式中的政府出資部 分目前沒有正式納入預(yù)算，各地、各領(lǐng)域PPP項目資金來源各異，呈現(xiàn)出五花八門的特點。PPP模式的這兩個特點實際上都是雙刃劍：首先，卷入的資金量巨 大，一面表明其帶動經(jīng)濟發(fā)展的能力更強，另一面也意味著風(fēng)險水平更高;其次，政府出資部門未納入預(yù)算，一面有利于PPP項目所需資金的靈活運用，另一面也 意味著PPP項目資金可能不具備任何保障。

　　結(jié)合目前我國PPP模式的實踐來看，由于契約中社會資本實際上處于相對弱勢地位，占據(jù)強勢地位的政府往往存在資金方面的延遲、縮水甚至是毀約的 傾向，而一旦發(fā)生這樣的情況，PPP項目即面臨破產(chǎn)，毫無保障可言。致力于保障社會資本與政府合作過程中政府資金的穩(wěn)定性，就必須著重考慮將PPP資金納 入預(yù)算，并與此同時實現(xiàn)對此部分資金的風(fēng)險監(jiān)督和績效監(jiān)管。而將PPP資金納入預(yù)算管理這一目標(biāo)，將隨著PPP項目納入政府采購管理行為實現(xiàn)。在我國，政 府采購使用的是財政預(yù)算內(nèi)資金，PPP項目納入政府采購管理之后，勢必可使部分具有運行缺口的項目補貼資金從預(yù)算層面得到制度性保障。

　　自然拓展政府采購邊界，減少政府支出壓力

　　從傳統(tǒng)的政府采購流程來看，其至少具有以下幾個方面的特點：第一，采購目標(biāo)具有針對性，即在嚴(yán)格的政府采購預(yù)算編制的采購計劃經(jīng)財政部門審批通 過后，有針對性的采購目標(biāo)即確定，一般情況下，無論這一采購目標(biāo)是產(chǎn)品或服務(wù)，都具有較為嚴(yán)格的邊界;第二，采購過程一般具有較為嚴(yán)格的一輪流程，即采購 人與供應(yīng)商之間的關(guān)系在采購流程結(jié)束后也將結(jié)束，供應(yīng)商為采購人能提供目標(biāo)產(chǎn)品或服務(wù)，采購人通過國庫支付中心向采購人付款。

　　而對于PPP項目而言，其較傳統(tǒng)的政府采購項目顯然提升了產(chǎn)品或服務(wù)水平，原因是：第一，PPP項目能夠自然拓展政府采購的邊界。與政府采購計 劃目標(biāo)一般具有嚴(yán)格的邊界不同，PPP項目一方面很難確定嚴(yán)格的邊界，另一方面也勢必具有更為廣泛的邊界，原因在于PPP模式的應(yīng)用范圍一般是落在基礎(chǔ)設(shè) 施領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中和竣工后，設(shè)備升級、專業(yè)維護等方面的配套服務(wù)與其建設(shè)密不可分，且基礎(chǔ)設(shè)施具有長期使用的特征，勢必呈現(xiàn)跨越一個較長時間區(qū) 間的特性，相關(guān)配套服務(wù)更加不是一次、兩次能夠解決，而是一個長期的合作過程。第二，在自然拓展政府采購邊界的基礎(chǔ)上，PPP項目也能夠減少政府支出的壓 力。如上所述，傳統(tǒng)的政府采購項目完工后就要一次性支付完畢，而PPP項目則不必當(dāng)期支付，從而可緩解政府財政支出壓力。實際上，鑒于PPP項目具有能夠 自然拓展政府采購邊界和長期性的特點，在項目落成后，其長期運行的20年至30年中，也可以把相關(guān)維護、升級等配套服務(wù)交由社會資本方承擔(dān)，可使PPP項 目較政府采購而言呈現(xiàn)出“工程”加“服務(wù)”的升級特點，從而節(jié)省了政府在基礎(chǔ)設(shè)施長期使用過程中可能產(chǎn)生的維護、升級等支出。

　　開展過程中應(yīng)注重一些層面上的提升

　　在以上重大意義的基礎(chǔ)上，我們還應(yīng)認(rèn)識到，將PPP項目納入政府采購管理的開展過程中，還應(yīng)當(dāng)特別注重一些層面上的提升。

　　——PPP項目的收入應(yīng)與支出一同納入政府預(yù)算管理

　　對于PPP項目中完全由使用者付費的，應(yīng)當(dāng)把費用收入一并納入政府預(yù)算管理，這樣做的好處在于：一是可以監(jiān)督PPP項目的盈利，從而間接監(jiān)督 PPP項目的運轉(zhuǎn);二是可以防控PPP項目的暴利行為，因其畢竟是引入社會資本的項目運作，就資本逐利的本質(zhì)而言，利用PPP項目牟取暴利的情況極有可能 發(fā)生;三是可以實現(xiàn)對PPP項目的頂層調(diào)控，如果項目收入比契約預(yù)期低，則政府可以適當(dāng)進行補貼，如果項目收入比契約預(yù)期高，則政府可以對其進行控制以利 于整體資源的分配。因此，我們建議將PPP項目納入政府采購管理工作之后，其資金支付納入政府預(yù)算管理的同時，其費用等相關(guān)收入也要一并納入政府預(yù)算。

　　——政府采購的國際形勢應(yīng)與國內(nèi)一同納入風(fēng)險層面考慮

　　在考慮國內(nèi)形勢的同時，我們建議更應(yīng)放眼于未來。中國加入WTO后，GPA談判工作也在以緊鑼密鼓的腳步進行，將政府采購放在國際大舞臺上，我 們勢必應(yīng)防范未來的國際競爭。將PPP項目納入政府采購管理工作后，意味著PPP模式與政府采購的全面接軌，也就意味著在政府采購對外放開之后，PPP項 目也將對外開放。面對較為復(fù)雜的國際競爭形勢，我們應(yīng)當(dāng)提前布局、積極應(yīng)對，比如是否可考慮將PPP項目納入政府采購的重要基礎(chǔ)設(shè)施部分納入到GPA談判 的例外部分等，從而有效防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

　　(孫潔為財政部財政科學(xué)研究所研究員;蘇京春為財政部財政科學(xué)研究所助理研究員)

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