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發(fā)揮PPP融資模式作用 創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制

發(fā)布日期:2015-05-04來源:金融時(shí)報(bào)編輯:宋珍珍

[摘要]

  通常,PPP項(xiàng)目投資規(guī)模巨大,期限較長,在項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營過程中,金融機(jī)構(gòu)的綜合性服務(wù)是各參與方順利完成融資責(zé)任與融資過程的重要支持。同時(shí),PPP模式對各類金融機(jī)構(gòu)而言也意味著機(jī)遇。因此,為推動(dòng)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施,需要以創(chuàng)新的思維,推動(dòng)建立市場化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制,有效發(fā)揮金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

  郭新明

  2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中首次提出,推廣使用社會資本合作模式(簡稱PPP),鼓勵(lì)社會資本通過特許經(jīng)營等方式,參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資與運(yùn)營。4月21日,國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》?!豆芾磙k法》的推出將加快政府與PPP項(xiàng)目的推廣,同時(shí)PPP將在很大程度上改變?nèi)藗兊纳鐣瞽h(huán)境。2015年中國的PPP市場已進(jìn)入大規(guī)模實(shí)施階段,如何積極推廣運(yùn)用PPP模式,更好地發(fā)揮金融支持作用,提升PPP模式的運(yùn)作質(zhì)量,是我們需要研究和解決的現(xiàn)實(shí)問題。

  PPP內(nèi)涵、運(yùn)作優(yōu)勢

  與運(yùn)作關(guān)鍵

  PPP模式起源于西方,是一種優(yōu)化的項(xiàng)目采購機(jī)制,廣義上泛指公共部門與民營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)所建立的中長期合作關(guān)系,各參與方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并履行相應(yīng)管理職責(zé)。狹義范疇則可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱,例如BOT(建造-運(yùn)營-移交)、DBFO(設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營)、DBO(設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)營),以及BOO(建造-擁有-運(yùn)營)等。雖然目前各類機(jī)構(gòu)或?qū)<覍W(xué)者對于PPP尚未形成完全一致的定義表述,但是均強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品或服務(wù)、伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等四大基本要素。

  PPP模式的運(yùn)作優(yōu)勢在于:一是政府機(jī)構(gòu)與私營投資者之間的相互協(xié)調(diào)關(guān)系貫穿項(xiàng)目始終。政府可依據(jù)合同約定,下調(diào)公共產(chǎn)品價(jià)格或通過補(bǔ)貼、漲價(jià)等方式,確保項(xiàng)目可持續(xù)。二是轉(zhuǎn)換政府職能,緩解財(cái)政支出壓力。在PPP模式下,政府從過去單純的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供者變?yōu)楸O(jiān)管者,從投資中解放出來,降低政府負(fù)債,減輕檔期財(cái)政支出壓力。三是提高公共產(chǎn)品供給率。PPP模式通過構(gòu)建公共產(chǎn)品新產(chǎn)權(quán)關(guān)系,整合公私部門的各自優(yōu)勢,提高公共產(chǎn)品的供給效率。四是合理分配風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目初期政府與私營投資者即可實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配,各自承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn),提高項(xiàng)目融資成功的可能性。五是拓寬私營企業(yè)發(fā)展空間。PPP模式通過授予特許經(jīng)營權(quán),使私營企業(yè)不再局限于傳統(tǒng)行業(yè),可以進(jìn)入電力電信、供水道路燈基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,大幅拓寬了私營企業(yè)的發(fā)展空間。

  PPP操作模式靈活多樣,但關(guān)鍵運(yùn)作理念均是“物有所值”與契約精神。“物有所值”是國際上普遍采用的一套評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),是PPP模式的核心理念之一。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)視角分析,“物有所值”是所有采購的源動(dòng)力和制度目標(biāo),是指所采購的貨物、工程以及服務(wù)的全生命周期內(nèi)總成本最小。這并非簡單追求采購價(jià)格最低,而是更多關(guān)注成本、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、效益等多維因素,通常細(xì)化為3E原則,即經(jīng)濟(jì)性、效率性以及有效性。經(jīng)濟(jì)性是指支出相對節(jié)約;效率性是指以最合理的投入獲得最大的產(chǎn)出;有效性是指產(chǎn)出與目標(biāo)高度相關(guān),能實(shí)現(xiàn)期望效果。從國外實(shí)踐看,“物有所值”評價(jià)能在一定程度上防范和減少“政府失靈”問題,而且在項(xiàng)目不同階段開展評估的目的與功能各有側(cè)重。

  另外,契約精神是PPP運(yùn)作成功的必要保障。PPP項(xiàng)目合同時(shí)間跨度長,以15年至30年居多,需要雙方履約守信、落實(shí)承諾,降低“合同是張紙,簽完隨時(shí)改”的政策不確定風(fēng)險(xiǎn)以及政府換屆風(fēng)險(xiǎn)。如果合同履行過程中隨意性過強(qiáng),缺乏平等地位和爭議協(xié)商處理機(jī)制,勢必會造成社會資本顧慮重重,難以調(diào)動(dòng)其參與積極性。因此,要強(qiáng)化合同契約約束,形成公開透明、清晰有效的政策制度環(huán)境。政府應(yīng)形成以“平等民事主體”身份與社會資本主體簽約的新思維與新規(guī)范,這是對傳統(tǒng)政府單純行政權(quán)力意識的突破,也是PPP機(jī)制長效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。

  英國PPP模式的

  實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

  英國是PPP模式的發(fā)源地,在相關(guān)實(shí)踐方面全球領(lǐng)先,其運(yùn)作模式深刻影響了歐美、亞太和拉美等國,這些國家在建立PPP政策框架以及實(shí)施要件時(shí)均參考借鑒了英國經(jīng)驗(yàn)。英國自1992年使用民間主動(dòng)融資(PFI)以來,20多年內(nèi)建造了800多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目,總額超過700億英鎊,PFI項(xiàng)目的價(jià)值與數(shù)量約占全球的1/3。PFI使英國中央政府和地方政府較好利用了市場企業(yè)的專業(yè)能力和效率,革新了政府治理的理念與方式,并節(jié)省了大量財(cái)政資金。根據(jù)英國財(cái)政部的相關(guān)統(tǒng)計(jì),截至2013年6月,在營的PFI項(xiàng)目為各級政府節(jié)省了16億英鎊。與此同時(shí),英國政府致力于不斷完善采購機(jī)制,減少制度缺陷,著手推動(dòng)一系列改革,具體措施包括:公布整體政府賬戶,提高賬務(wù)透明程度;推出PFI運(yùn)營成本節(jié)約計(jì)劃,改善成本效率和現(xiàn)金價(jià)值;實(shí)行新的審查與核準(zhǔn)機(jī)制,確保采購過程合理、執(zhí)行高效等。2012年起,英國政府結(jié)合上述改革經(jīng)驗(yàn),啟動(dòng)實(shí)施了第二代PFI模式即PF2,以進(jìn)一步改善公共服務(wù)領(lǐng)域的公私合作。目前,英國及世界各國針對PPP模式的探索與完善仍在繼續(xù),并形成了一些值得借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

  一是政府要發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督以及合作者的作用,從而統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公平與效率。PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,參與部門眾多,法律關(guān)系繁雜,政府需從傳統(tǒng)的壟斷主導(dǎo)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫?、組織采購以及監(jiān)測評估等角色,確保各方利益特別是公眾利益不受侵害。例如,英國政府先后成立了 PUK(Partnership UK)、基礎(chǔ)設(shè)施局(IUK)等專業(yè)機(jī)構(gòu),輔導(dǎo)地方政府順利開展PFI項(xiàng)目。此外,英國政府還建立完善相關(guān)法律、政策、實(shí)施與監(jiān)管框架,如技術(shù)準(zhǔn)則、合同標(biāo)準(zhǔn)、物有所值評估指南等,一方面極大地激發(fā)社會資本參與積極性,另一方面明確相關(guān)約束條件,避免公眾利益受到損失。

  二是全過程管理至關(guān)重要,其中風(fēng)險(xiǎn)管理是關(guān)鍵。一般而言,PPP的全生命周期流程控制涉及招商管理、風(fēng)險(xiǎn)管理與績效管理三大環(huán)節(jié)。招商管理是項(xiàng)目成功的基礎(chǔ),需要建立公平的市場準(zhǔn)入環(huán)境,訂立清楚的目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)管理是項(xiàng)目成功的保障,包括了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和合作機(jī)制,即應(yīng)按照專業(yè)分工以及最佳承受能力分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),并建立開放合作框架,共同協(xié)商克服困難。而績效管理作為戰(zhàn)略執(zhí)行工具,主要包括績效監(jiān)控和支付機(jī)制兩大層面,以便及時(shí)修正問題,保證績效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

  PPP模式下

  發(fā)揮金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用

  通常,PPP項(xiàng)目投資規(guī)模巨大,期限較長,在項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營過程中,金融機(jī)構(gòu)的綜合性服務(wù)是各參與方順利完成融資責(zé)任與融資過程的重要支持。同時(shí),PPP模式對各類金融機(jī)構(gòu)而言也意味著機(jī)遇。因此,為推動(dòng)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施,需要以創(chuàng)新的思維,推動(dòng)建立市場化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制,有效發(fā)揮金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

  一是構(gòu)建多層次的資金供給市場,形成合理的融資結(jié)構(gòu)。各類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通過業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新,積極參與PPP項(xiàng)目。立足我國國情,PPP的融資之路應(yīng)以銀行為核心,整合證券、保險(xiǎn)和信托業(yè),并積極嘗試吸引保險(xiǎn)公司、私募基金、社?;鸬乳L期機(jī)構(gòu)投資者參與項(xiàng)目的開發(fā)投資。充分發(fā)揮各機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢,著力構(gòu)建多渠道資源,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)融資能力擴(kuò)張與效率增進(jìn)的有機(jī)融合過程。

  二是發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融的作用。政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目,應(yīng)靈活運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具,建立期限匹配、成本適當(dāng)以及多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。尤其要加強(qiáng)與開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)合作。同時(shí),開發(fā)性銀行應(yīng)充分發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢,積極提供融資顧問及“投資、貸款、債券、租賃”等綜合金融服務(wù),并在合理范圍內(nèi),給予PPP項(xiàng)目差異化信貸政策。地方政府還可與金融機(jī)構(gòu)搭建合作框架協(xié)議,針對性地發(fā)展PPP產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,提高國有資金運(yùn)用效率的同時(shí),支持具有發(fā)展前景的公共項(xiàng)目。

  三是銀行類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮好“投行+商業(yè)銀行”優(yōu)勢,從傳統(tǒng)的資金提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金組織者與牽頭方。一方面關(guān)注政策導(dǎo)向,了解各地城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃與項(xiàng)目的篩選進(jìn)展情況,對于優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和具有發(fā)展前景的項(xiàng)目主動(dòng)跟進(jìn);另一方面結(jié)合項(xiàng)目需求,設(shè)計(jì)開發(fā)綜合性、創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品,包括項(xiàng)目融資、貿(mào)易融資、銀團(tuán)貸款、出口信貸、資金管理等,可在項(xiàng)目管理、抵押擔(dān)保措施、業(yè)務(wù)經(jīng)營管理、融資租賃與多元化的銀行咨詢服務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行探索。

  四是引導(dǎo)鼓勵(lì)證券公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、信托公司、融資租賃、私募基金參與項(xiàng)目不同階段的投資與管理,降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。證券公司可以開展債券發(fā)行、設(shè)計(jì)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品以及PPP項(xiàng)目并購財(cái)務(wù)顧問等業(yè)務(wù);信托公司可以通過過橋性融資,以夾層融資、名股實(shí)債等方式對風(fēng)險(xiǎn)較高的PPP建設(shè)期提供資金支持,或者發(fā)起并管理信托計(jì)劃,成為項(xiàng)目基金的優(yōu)先級投資人;保險(xiǎn)公司則可以從資產(chǎn)端與負(fù)債端雙向?qū)覲PP項(xiàng)目。在資產(chǎn)端,可以通過股權(quán)投資、債權(quán)投資計(jì)劃等與政府合作,緩釋資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配問題。在負(fù)債端,保險(xiǎn)公司可為某些政府付費(fèi)項(xiàng)目的履約風(fēng)險(xiǎn)承保,或者為項(xiàng)目建筑工程險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)等承保,從而提高項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的靈活性,促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)與轉(zhuǎn)移。

  五是引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)突破創(chuàng)新,形成與PPP模式相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。PPP模式下,金融機(jī)構(gòu)應(yīng)調(diào)整原先阻礙性的政策,實(shí)施金融支持政策與風(fēng)險(xiǎn)管理體系的再造。在項(xiàng)目管理、抵押擔(dān)保、還款來源方面進(jìn)行探索與創(chuàng)新,建立適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理流程與評估模式。項(xiàng)目籌劃設(shè)計(jì)階段,金融機(jī)構(gòu)主要對項(xiàng)目質(zhì)量及投資主體的開發(fā)能力,包括投資者資金實(shí)力與技術(shù)水平、政府公共部門的管理能力、項(xiàng)目自身盈利和前景等方面進(jìn)行重點(diǎn)評估;項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營階段,金融機(jī)構(gòu)應(yīng)充分識別成本投入的各類風(fēng)險(xiǎn)因素,分類進(jìn)行定量分析,開發(fā)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具,確保項(xiàng)目按時(shí)完工并具備充足的現(xiàn)金流以實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。

  我國推廣PPP模式的

  優(yōu)化路徑

  PPP模式是國際公認(rèn)的市場參與公共資源配置的有效途徑之一。目前,財(cái)政部與發(fā)改委就 PPP的基本思路和框架達(dá)成共識,密集出臺多份政策文件予以支持,地方政府也陸續(xù)出臺了地方版的PPP政策文件,開始新一輪的探索踐行。未來,推廣PPP 將在借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,加快完善政策框架和制度環(huán)境,發(fā)揮政府和市場的比較優(yōu)勢,統(tǒng)籌協(xié)調(diào),漸次推廣,提升PPP項(xiàng)目的運(yùn)行質(zhì)量。

  (一)建立并完善系統(tǒng)化、多層次的法律體系,均衡政府與社會資本之間的權(quán)力職能。目前,雖發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,發(fā)改委、財(cái)政部也出臺了一系列政策文件,但立法層級相對較低,大多屬框架性、指導(dǎo)性文件,缺乏系統(tǒng)性法律框架。為此,需進(jìn)一步完善法律體系,可采用綜合立法和單項(xiàng)立法相結(jié)合的模式:一是盡快出臺基礎(chǔ)設(shè)施投融資法、政府和企業(yè)合作法等主要法律法規(guī),采取示范合同文本與自由式協(xié)議相結(jié)合的授權(quán)方法,明確項(xiàng)目合作中的重大事項(xiàng),實(shí)現(xiàn)權(quán)力與職能在各主體間的均衡分配;同時(shí),配套修改行業(yè)法、公司法、招投標(biāo)法等存在沖突的法律條款,避免法律瑕疵。二是可參照國外立法模式,針對具體項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)立法,以此界定政府、私營企業(yè)與項(xiàng)目之間的責(zé)權(quán)關(guān)系。

  (二)建立科學(xué)監(jiān)管和協(xié)調(diào)機(jī)制,構(gòu)建政府與社會資本之間的良性互動(dòng)。要明確監(jiān)管原則,確立政府在質(zhì)量與安全規(guī)劃、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、績效評估、維護(hù)市場秩序中的關(guān)鍵作用。要建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,確立PPP牽頭主管部門,進(jìn)而構(gòu)建涵蓋財(cái)政、發(fā)改、住建、交通、環(huán)保等多個(gè)部委的跨部門協(xié)作機(jī)制,加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),規(guī)范運(yùn)作,提高項(xiàng)目透明度,并積極探索在省級層面設(shè)立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為了防止公共部門濫用權(quán)利,可以考慮建立公眾監(jiān)督體系,通過投訴及建議渠道,借助網(wǎng)絡(luò)等多媒體對相關(guān)信息與數(shù)據(jù)進(jìn)行管理與分析,從而形成雙向監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

  (三)完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配機(jī)制,提升政府與社會資本之間的合作水平。調(diào)動(dòng)社會資本的參與度必須形成合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配機(jī)制。對于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),首先應(yīng)在國家宏觀制度層面明確并堅(jiān)守“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方承擔(dān)”的總原則,即社會資本主要承擔(dān)設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營與財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn),政府部門主要承擔(dān)政治、法律、土地取得與監(jiān)管體制風(fēng)險(xiǎn)。在微觀運(yùn)作層面,由于項(xiàng)目參與方對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識、控制和偏好存在差異,且項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)存在周期長、復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn),需要雙方協(xié)商談判,通過識別風(fēng)險(xiǎn)并初步分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),留置風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),風(fēng)險(xiǎn)的跟蹤與再分擔(dān)等步驟,形成科學(xué)的激勵(lì)與約束作用。在利益分配方面,應(yīng)堅(jiān)持“盈利但不暴利”的總原則,具體操作中可根據(jù)任務(wù)重要性、階段性任務(wù)績效評價(jià)結(jié)果,評估各參與方在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作中的貢獻(xiàn),作為利益分配的基本參考,以保護(hù)社會投資者的合理經(jīng)濟(jì)利益不受損。

  (四)建設(shè)重諾履約的信用環(huán)境,營造PPP模式推廣的社會氛圍。一是加強(qiáng)政策引導(dǎo)。采取多種形式宣傳解讀PPP模式的意義,強(qiáng)化輿論引導(dǎo),積極培育“雙贏”或“多贏”的合作理念;搭建現(xiàn)代信息服務(wù)平臺,及時(shí)公開PPP項(xiàng)目審批建設(shè)運(yùn)營全過程信息,確保政府和社會資本合作項(xiàng)目的公開透明。二是強(qiáng)化社會信用環(huán)境建設(shè)。重視投資者教育,廣泛開展基于維護(hù)PPP項(xiàng)目合作雙方權(quán)益的法律、契約和信用教育與宣傳,確保政府依法行政,及時(shí)兌現(xiàn)合同約定,社會資本守信自律,提高誠信經(jīng)營的意識。三是建立問責(zé)約束機(jī)制。加強(qiáng)合同管理,加大PPP項(xiàng)目合同違約行為的責(zé)任追究和處罰力度,為政府與社會資本合作營造良好的信用氛圍。

  (五)全面提升政府治理能力,培養(yǎng)專業(yè)人才隊(duì)伍。一是地方政府應(yīng)加強(qiáng)對PPP先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí),對政策解讀、模式設(shè)計(jì)、評估方法、具體案例、全過程管理控制等展開培訓(xùn),提高地方政府的依法行政水平與治理能力。二是積極發(fā)展專業(yè)中介機(jī)構(gòu),加大相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)力度,加強(qiáng)對專業(yè)人才的培養(yǎng),形成一批既有理論知識又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才,提升PPP管理專業(yè)化和決策科學(xué)化水平。

  (作者系人民銀行西安分行黨委書記、行長)

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