非經(jīng)營性項目如何從BT模式轉為真正的PPP

發(fā)布日期：2015-05-05來源：東方早報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　周蘭萍

　　這一輪PPP熱潮出現(xiàn)以來，工程企業(yè)和政府最為關心的是，原先有很多以BT模式實施的非經(jīng)營性項目，現(xiàn)在該如何做，如何轉為真正的PPP項目?筆者結合自身在BT和PPP項目中的理論研究和實務經(jīng)驗，特撰寫本文，希望對各方有啟示。

　　2015 年1月4日，財政部緊急出臺《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號，以下簡稱“財政部96號文”)，文件針對政府購買服務的主體、內(nèi)容、方式和流程、資金管理以及績效管理等事項做了詳細規(guī)定。文件規(guī)定，政府采購服務事項應按規(guī)定納入政府購買服務指導性目錄進行管理;同時以列舉加概括的方式規(guī)定，住房保障、公共交通運輸、環(huán)境治理、城市維護、規(guī)劃編制、工程服務等領域，適合由社會力量承擔的服務事項屬于應當納入目錄進行購買的服務事項;但對于市政道路、公園、街路綠化等非經(jīng)營性項目則規(guī)定，應由財政部門在充分征求相關部門意見后，確定是否納入政府購買服務指導目錄，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況進行動態(tài)調(diào)整。

　　那么，當前形勢下，非經(jīng)營性項目可供選擇的承建模式到底有哪些?模式的合法性又如何保障?筆者結合自身對地方債管理及PPP新規(guī)的理解，對新常態(tài)下非經(jīng)營性項目的承建模式及其注意事項加以分析，供PPP項目參與方參考。

　　非經(jīng)營性項目的界定

　　今年1月1日正式施行的新《預算法》規(guī)定，政府舉借的債務只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(以下簡稱“發(fā)改委2724號文”)根據(jù)項目是否有收益及收益是否實現(xiàn)投資成本的全覆蓋，將公益性項目區(qū)分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性三類。本文所指非經(jīng)營性項目與發(fā)改委2724號文中規(guī)定一致。

　　那么何謂公益性?目前尚沒有統(tǒng)一的認定標準。現(xiàn)有文件中，僅有發(fā)改委在平臺債和產(chǎn)業(yè)債的分類認定以及財政部和國務院辦公廳的三份文件中涉及公益性項目的定義。相比之下，后兩份文件對公益性項目的定義更為科學，其中，《關于貫徹國務院加強地方政府融資平臺公司管理通知》財預【2010】412號文規(guī)定：“公益性項目”是指為社會公共利益服務、不以營利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目?！秶鴦赵恨k公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》(國辦發(fā)明電【2013】20號)規(guī)定：公益性項目包括交通運輸(鐵路、公路、機場、港口等)、市政建設(地鐵、城市道路、公共交通、廣場、文體場館、綠化、污水及垃圾處理等)、保障性住房、土地收儲整理等。

　　個人認為,兩份文件定義和列舉的加總便是公益性項目的全部內(nèi)涵，換言之，該類公益性項目中沒有收益來源的基建項目，即為本文所指的“非經(jīng)營性項目”。

　　非經(jīng)營性項目的承建模式及風控要點

　　(一)對于非經(jīng)營性項目采用PPP模式的相關規(guī)定

　　1.財政部與發(fā)改委兩部委文件的差異分析

　　《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(以下簡稱“財政部113號文”)對適用PPP模式的項目做了特征描述，其中第六條規(guī)定，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。結合《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)規(guī)定看，財政部力推的PPP更多強調(diào)優(yōu)先應用于有收益的公益性項目中。如上文所言，發(fā)改委2724號文對于適用PPP模式的項目做了分類處理，非經(jīng)營性項目也可適用PPP模式。所以相比較財政部113號文規(guī)定而言，發(fā)改委2724號文對于適用PPP模式的項目類型規(guī)定較為寬松?？紤]到非經(jīng)營性項目將主要通過政府付費方式進行，且財政部113號文在內(nèi)容上也更為全面到位，因此，筆者建議，對于兩部委文件的沖突事項可優(yōu)先參照財政部113號文執(zhí)行。

　　對比財政部先后出臺的76號文和113號文，不難看出，財政部門更關注項目的全生命周期管理，社會資本是否合理分擔了風險，PPP模式本身是否不合理增加了財政負擔。所以，對政府而言，若是社會資本參與了非經(jīng)營性項目的后續(xù)運營或管理，在社會資本分擔項目運營管理風險的同時，項目管理效率將會因先進管理技術的引入得以提高，與此同時，運營期內(nèi)通過政府分期付費，讓社會資本逐年收回投資成本和合理回報，也將在一定程度上緩解財政集中支付的壓力。因此，筆者認為，財政部在76號文中規(guī)定將PPP模式優(yōu)先應用于有收益的項目，很大程度上是出于當前地方政府負債較高、全面推廣PPP模式可能會加劇地方債務風險的考慮，其本意并非要排除PPP模式在非經(jīng)營性項目中的應用。而綜觀國際市場，發(fā)達國家在非經(jīng)營性項目領域有著大量成功的PPP模式應用案例，對于國際上的成熟做法，國內(nèi)的PPP實踐應該積極加以借鑒。

　　2.非經(jīng)營性項目PPP模式的具體運作方式

　　結合財政部、發(fā)改委的相關文件規(guī)定以及國際上的成熟做法，非經(jīng)營性項目PPP模式可以參考以下方式加以運作：

　　委托運營(Operations & Maintenance，O&M)。根據(jù)財政部113號文規(guī)定，委托運營,是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。發(fā)改委2724號文對委托運營方式也有規(guī)定。公園綠地、街路綠化、道路養(yǎng)護等存量公共資產(chǎn)的運營維護項目可以考慮采用O&M方式進行運作。

　　建設-移交-運營(build-transfer-operate，BTO)，是指社會資本負責基礎設施的建設和融資，項目建成后資產(chǎn)所有權歸屬政府，在特許權內(nèi)政府將資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，由社會資本或項目公司按約定提供運營服務并收取運營費用及前期投資成本。加拿大等國明確將 BTO作為PPP的具體運作方式 。國內(nèi)操作的相當部分名為BOT的項目，若嚴格從合同條件界定，更接近于BTO模式，因為其特許協(xié)議中規(guī)定政府對項目資產(chǎn)和土地使用權等擁有所有權，如上海的大連路隧道BOT項目、杭州的慶春路隧道BOT項目等。

　　建設-移交-租賃(build-transfer-lease，BTL)，是指社會資本負責基礎設施的建設和融資，項目建成后所有權歸屬政府，在特許期內(nèi)特許權人將項目出租給政府使用，租期屆滿后政府完全取得項目。韓國在其2005 年1月修訂的《民間參與基礎設施法》中提出并大力推廣BTL模式，并將BTL模式用于興建學校、醫(yī)院等公益設施，租期為10-30年。

　　設計-建設-融資-運營(design-build-finance-operate，DBFO)，是指項目從設計開始就特許給社會資本，直到項目經(jīng)營期滿收回投資和取得投資效益。DBFO是英國高速公路局提出的，用來描述依據(jù)私人融資計劃(PFI)模式制定的基于特許經(jīng)營的公路計劃。DBFO合同期限一般為25年或30年。DBFO最早適用于有收益的公益性項目，發(fā)展至今，也常被用于非經(jīng)營性項目。

　　3.以PPP模式實施的注意要點

　　上述幾種方式是最為常見的做法，實踐中，PPP項目參與方可以合理借鑒并結合項目具體情況加以必要的創(chuàng)新。根據(jù)財政部113號文規(guī)定，以PPP模式實施的，實施方案應按規(guī)定進行物有所值評價和財政承受能力論證及驗證，通過驗證的方能實施。具體PPP項目的操作，各地財政部門正在根據(jù)113號文精神積極制定本地項目操作流程，投資人和金融機構應積極參與到項目前期工作準備中，真正體現(xiàn)PPP項目的全生命周期管理。

　　(二)BT模式的運用及注意要點

　　1.BT模式的相關文件規(guī)定

　　需要特別注意的是，財政部96號文、113號文和發(fā)改委2724號文中，既沒有肯定BT模式也沒有明確排除BT模式的運用。《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(以下簡稱財政部351號文)規(guī)定，通過PPP模式轉化為企業(yè)債務的，不納入政府債務。而BT模式下，政府是回購款的直接債務主體。所以，從財政部文件規(guī)定看，其未將BT模式納入PPP范疇。

　　那么當前適用BT模式進行政府采購是否合法合規(guī)呢?2012年底，中國財政部、國家發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會等四部委出臺463號文(《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，財預[2012]463號)對BT模式加以了規(guī)范，但 463號文并未明文禁止BT。BT模式的有關規(guī)定更多散見于各地的地方規(guī)范性文件中。以浙江為例，在國務院43號文出臺前，浙江省發(fā)展和改革委員會和浙江省財政廳于2014年7月4日出臺《關于進一步加強浙江省政府性投資項目融資建設管理指導意見》，意見規(guī)定，地方審批的政府性投資項目，擬實行BT、 BOT、FCP等模式融資建設的，應報同級財政部門評估核定債務風險。經(jīng)同級財政部門債務風險評估后，按照政府投資項目管理辦法的有關規(guī)定由同級發(fā)改部門確定。經(jīng)省級財政部門評估核定后，列入債務高風險地區(qū)的市、縣(市、區(qū))，不得增加政府性債務余額，不得運用BT模式融資建設。據(jù)此，若是在被浙江省財政廳圈定的債務高風險區(qū)域適用BT模式以及雖未被列入債務高風險區(qū)域但事先未經(jīng)同級財政部門債務風險評估程序即適用BT模式的，該等項目可能將面臨因違規(guī)引致的回購風險。

　　2.對當前形勢下的BT模式操作建議

　　結合財政部96號文規(guī)定，同時借鑒浙江省的合理性做法，對當前形勢下的BT項目承接，筆者建議如下：

　　1.對于債務高風險區(qū)域，應當避免以BT模式承接項目;

　　2.投資人應當認真審查所涉采購事項是否已被列入當?shù)刎斦块T編制的政府采購服務指導性目錄;

　　3.BT模式實施方案應由同級財政部門先行進行債務風險評估;

　　4.購買主體并應按照財政部96號文規(guī)定，將符合規(guī)定的政府購買服務項目同時反映在政府采購預算中，與部門預算一并報送財政部門審核;

　　5.根據(jù)新《預算法》第十三條規(guī)定，以BT模式實施項目的，相應預算支出尚應經(jīng)由同級人大審批決議通過，必要的話尚應提交上級人大審議通過。

　　客觀而言，無論政府，還是投資人和金融機構，均應充分認識到地方債務高企現(xiàn)狀之下，以BT模式實施項目存在的現(xiàn)實風險。根據(jù)財政部351號文規(guī)定，2015 年1月5日前各省、自治區(qū)、直轄市應向財政部上報地方債務甄別匯總結果。因為很多地方存在虛報、錯報(致使申報債務數(shù)據(jù)較大)，財政部于春節(jié)前發(fā)出通知，要求地方對申報債務規(guī)模進行自查后于3月8日前重新報送數(shù)據(jù)。目前尚未正式公布最終甄別結果。但結合相關數(shù)據(jù)資料合理估計，真實的地方債務數(shù)據(jù)很可能多達數(shù)十萬億元。前不久國務院批復1萬億元債券用于置換地方政府存量債務，相比數(shù)十萬億的存量債務，1萬億元的置換債券遠遠解不了饑渴。巨額的存量債務不可能在短期內(nèi)消化完畢，地方政府將面臨新增債務和存量債務如何合理安排償還資金的難題，還款期限的延緩已是難以避免。鑒于此，筆者建議，對非經(jīng)營性項目(包括存量項目和新建項目)，投資人應盡可能采取以下措施主動降低投資風險(對政府而言，則是相應降低財政負擔)：

　　措施一：將非經(jīng)營性項目與其他經(jīng)營性項目或非經(jīng)營性項目或者相關資源開發(fā)權加以捆綁(即"BT+RCP")，通過“以豐補歉”的方式實現(xiàn)項目的整體資金平衡和風險控制?！秶鴦赵宏P于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(國辦發(fā)(2014)37號)和《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60 號，以下簡稱“國務院60號文”)分別針對鐵路建設項目和城市軌道交通項目的沿線土地開發(fā)和地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)的捆綁開發(fā)問題做了規(guī)定。根據(jù)國務院60號文精神，對PPP項目的更多支持性政策細則有望陸續(xù)出臺。在更多政策出臺之前，投資人和政府應該針對項目組合的合理性和可行性加以充分論證，盡可能通過對交易方案的合理設計，實現(xiàn)項目收益對投資成本的全覆蓋或者大部分覆蓋。

　　措施二：轉變模式，即通過增加運營維護(如BTO)、資產(chǎn)租賃(如 BTL)等方式，使得項目投資模式由BT模式轉變?yōu)檎嬲腜PP模式，使得在當前更多的PPP支持性政策保障之下，項目投資風險得以降低。當然，模式轉變應當依法辦理相應審批手續(xù)，同時應根據(jù)財政部113號規(guī)定進行物有所值評價和財政承受能力論證及驗證，通過驗證的實施方案才能以PPP模式實施。(更多對策建議可參考作者近期發(fā)表的《地方債管理新規(guī)對于BT項目的影響及對策》 一文中的觀點。)

　　(三)國務院和財政部規(guī)定的其他采購形式及注意要點

　　根據(jù)《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)和財政部96號文規(guī)定，對于非經(jīng)營性項目，除以特許經(jīng)營(PPP) 模式進行采購外，各級行政機關和具有行政管理職能的事業(yè)單位還可通過購買、委托、租賃、承包、戰(zhàn)略合作等形式采購所需的服務事項。

　　根據(jù)財政部96號文規(guī)定，采購項目應當屬于政府采購服務指導性目錄內(nèi)的服務事項，購買主體應該采用法定方式確定承接主體，并應按照法定程序辦理購買及相應的預算審批手續(xù)。承接主體還應建立政府購買服務臺賬，記錄相關文件、工作計劃方案、項目和資金批復、項目進展和資金支付、工作匯報總結、重大活動和其它有關資料信息，接受和配合相關部門對資金使用情況進行監(jiān)督檢查及績效評價;并應建立健全財務制度和財務報告制度，按要求向購買主體提供資金的使用情況、項目執(zhí)行情況、成果總結等材料。

　　(作者系北京中倫律師事務所上海分所合伙人)

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