規(guī)避非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn) 探索從BT模式轉(zhuǎn)為PPP模式

發(fā)布日期：2015-05-28來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　內(nèi)容提示

　　這一輪PPP熱潮出現(xiàn)以來，工程企業(yè)和政府最為關(guān)心的是，原先有很多以建設(shè)—移交(building— transfer，BT)模式實(shí)施的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，現(xiàn)在卻面臨著政策模糊、風(fēng)險(xiǎn)加劇的窘境。而本文作者，結(jié)合自身在BT和PPP項(xiàng)目中的理論研究和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新常態(tài)下非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的承建模式及其注意事項(xiàng)加以分析，希望能夠給予各方以借鑒。

　　周蘭萍

　　概念界定

　　公益性項(xiàng)目中沒有收益來源的基建項(xiàng)目即為“非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”

　　今年1月1日正式施行的新《預(yù)算法》規(guī)定，政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委2724號(hào)文”)根據(jù)項(xiàng)目是否有收益及收益是否實(shí)現(xiàn)投資成本的全覆蓋，將公益性項(xiàng)目區(qū)分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性三類。本文所指非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與發(fā)改委2724號(hào)文中規(guī)定一致。

　　那么何謂公益性?對(duì)此，國(guó)內(nèi)目前尚沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有文件中，僅有國(guó)家發(fā)展改革委在平臺(tái)債和產(chǎn)業(yè)債的分類認(rèn)定以及財(cái)政部和國(guó)務(wù)院辦公廳的3份文件中涉及公益性項(xiàng)目的定義。相比之下，后兩份文件對(duì)公益性項(xiàng)目的定義更為科學(xué)，其中，《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理通知》財(cái)預(yù)2010412號(hào)文規(guī)定：“公益性項(xiàng)目”是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以營(yíng)利為目的，且不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目。而《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)明電201320號(hào))則規(guī)定：公益性項(xiàng)目包括交通運(yùn)輸(鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口等)、市政建設(shè)(地鐵、城市道路、公共交通、廣場(chǎng)、文體場(chǎng)館、綠化、污水及垃圾處理等)、保障性住房、土地收儲(chǔ)整理等。

　　筆者認(rèn)為，財(cái)政部和國(guó)務(wù)院辦公廳兩份文件中定義和列舉的加總便是公益性項(xiàng)目的全部?jī)?nèi)涵，換言之，該類公益性項(xiàng)目中沒有收益來源的基建項(xiàng)目，即為本文所指的“非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”。

　　承建模式

　　O&M、BTO、BTL、DBFO，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目具體情況加以必要的創(chuàng)新

　　《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部113號(hào)文”)對(duì)適用PPP模式的項(xiàng)目做了特征描述，其中第六條規(guī)定，投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。結(jié)合《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部76號(hào)文”)規(guī)定看，財(cái)政部力推的PPP更多強(qiáng)調(diào)優(yōu)先應(yīng)用于有收益的公益性項(xiàng)目中。

　　對(duì)此，筆者認(rèn)為，這很大程度上是出于當(dāng)前地方政府負(fù)債較高、全面推廣PPP模式

　　可能會(huì)加劇地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的考慮，其本意并非要排除PPP模式在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中的應(yīng)用。而綜觀國(guó)際市場(chǎng)，發(fā)達(dá)國(guó)家在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目領(lǐng)域有著大量成功的PPP模式應(yīng)用案例，對(duì)于國(guó)際上的成熟做法，國(guó)內(nèi)的PPP實(shí)踐應(yīng)該積極加以借鑒。

　　在筆者看來，結(jié)合財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委的相關(guān)文件規(guī)定以及國(guó)際上的成熟做法，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目PPP模式可以參考以下方式加以運(yùn)作：

　　委托運(yùn)營(yíng)(Operations&Maintenance，O&M)。根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文的規(guī)定，委托運(yùn)營(yíng),是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營(yíng)費(fèi)。合同期限一般不超過8年。國(guó)家發(fā)展改革委2724號(hào)文對(duì)委托運(yùn)營(yíng)方式也有規(guī)定。公園綠地、街路綠化、道路養(yǎng)護(hù)等存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目可以考慮采用O&M方式進(jìn)行運(yùn)作。

　　建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)(build-transfer-operate，BTO)，是指社會(huì)資本負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和融資，項(xiàng)目建成后資產(chǎn)所有權(quán)歸屬政府，在特許權(quán)內(nèi)政府將資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司按約定提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)并收取運(yùn)營(yíng)費(fèi)用及前期投資成本。加拿大等國(guó)明確將BTO作為PPP的具體運(yùn)作方式。國(guó)內(nèi)操作的相當(dāng)部分名為建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓(build- operate-transfer，BOT)的項(xiàng)目，若嚴(yán)格從合同條件界定，更接近于BTO模式，因?yàn)槠涮卦S協(xié)議中規(guī)定政府對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)和土地使用權(quán)等擁有所有權(quán)，如上海的大連路隧道BOT項(xiàng)目、杭州的慶春路隧道BOT項(xiàng)目等。

　　建設(shè)-移交-租賃(build-transfer- lease，BTL)，是指社會(huì)資本負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和融資，項(xiàng)目建成后所有權(quán)歸屬政府，在特許期內(nèi)特許權(quán)人將項(xiàng)目出租給政府使用，租期屆滿后政府完全取得項(xiàng)目。韓國(guó)在其2005年1月修訂的《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》中提出并大力推廣BTL模式，并將BTL模式用于興建學(xué)校、醫(yī)院等公益設(shè)施，租期為 10~30年。

　　設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)(design-build-finance-operate，

　　DBFO)，是指項(xiàng)目從設(shè)計(jì)開始就特許給社會(huì)資本，直到項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期滿收回投資和取得投資效益。DBFO是英國(guó)高速公路局提出的，用來描述依據(jù)私人融資計(jì)劃(PFI)模式制定的基于特許經(jīng)營(yíng)的公路計(jì)劃。DBFO合同期限一般為25年或30年。DBFO最早適用于有收益的公益性項(xiàng)目，發(fā)展至今，也常被用于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

　　上述幾種方式是最為常見的做法，實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目參與方可以合理借鑒并結(jié)合項(xiàng)目具體情況加以必要的創(chuàng)新。根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文規(guī)定，以PPP模式實(shí)施的，實(shí)施方案應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證及驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的方能實(shí)施。具體PPP項(xiàng)目的操作，各地財(cái)政部門正在根據(jù)113號(hào)文精神積極制定本地項(xiàng)目操作流程，投資人和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極參與到項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備中，真正體現(xiàn)PPP項(xiàng)目的全生命周期管理。

　　操作建議

　　轉(zhuǎn)變模式使項(xiàng)目投資模式由BT轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP

　　需要特別注意的是，《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部96號(hào)文”)財(cái)政部96號(hào)文、113號(hào)文和國(guó)家發(fā)展改革委2724號(hào)文中，既沒有肯定BT模式也沒有明確排除BT模式的運(yùn)用。目前，對(duì)于BT模式的有關(guān)規(guī)定更多散見于各地的地方規(guī)范性文件中。舉例來說，浙江省發(fā)展改革委和浙江省財(cái)政廳于 2014年7月4日出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)浙江省政府性投資項(xiàng)目融資建設(shè)管理指導(dǎo)意見》。其中規(guī)定，地方審批的政府性投資項(xiàng)目，擬實(shí)行BT、BOT等模式融資建設(shè)的，應(yīng)報(bào)同級(jí)財(cái)政部門評(píng)估核定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，按照政府投資項(xiàng)目管理辦法的有關(guān)規(guī)定由同級(jí)發(fā)改部門確定。經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門評(píng)估核定后，列入債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的市、縣(市、區(qū))，不得增加政府性債務(wù)余額，不得運(yùn)用BT模式融資建設(shè)。

　　結(jié)合財(cái)政部96號(hào)文規(guī)定，同時(shí)借鑒浙江省的合理性做法，對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下的BT項(xiàng)目承接，筆者建議：對(duì)于債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，應(yīng)當(dāng)避免以BT模式承接項(xiàng)目;投資人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查所涉采購事項(xiàng)是否已被列入當(dāng)?shù)刎?cái)政部門編制的政府采購服務(wù)指導(dǎo)性目錄;BT模式實(shí)施方案應(yīng)由同級(jí)財(cái)政部門先行進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;購買主體并應(yīng)按照財(cái)政部96號(hào)文規(guī)定，將符合規(guī)定的政府購買服務(wù)項(xiàng)目同時(shí)反映在政府采購預(yù)算中，與部門預(yù)算一并報(bào)送財(cái)政部門審核;根據(jù)新《預(yù)算法》第十三條規(guī)定，以BT模式實(shí)施項(xiàng)目的，相應(yīng)預(yù)算支出尚應(yīng)經(jīng)由同級(jí)人大審批決議通過，必要的話尚應(yīng)提交上級(jí)人大審議通過。

　　客觀而言，無論政府，還是投資人和金融機(jī)構(gòu)，均應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到地方債務(wù)高企現(xiàn)狀之下，以BT模式實(shí)施項(xiàng)目存在的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部351號(hào)文)規(guī)定，2015年1月 5日前各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)向財(cái)政部上報(bào)地方債務(wù)甄別匯總結(jié)果。因?yàn)楹芏嗟胤酱嬖谔搱?bào)、錯(cuò)報(bào)(致使申報(bào)債務(wù)數(shù)據(jù)較大)，財(cái)政部于春節(jié)前發(fā)出通知，要求地方對(duì)申報(bào)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行自查后于3月8日前重新報(bào)送數(shù)據(jù)。目前尚未正式公布最終甄別結(jié)果。但結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)資料合理估計(jì)，真實(shí)的地方債務(wù)數(shù)據(jù)很可能多達(dá)數(shù)十萬億元。前不久國(guó)務(wù)院批復(fù)1萬億元債券用于置換地方政府存量債務(wù)，相比數(shù)十萬億元的存量債務(wù)，1萬億元的置換債券遠(yuǎn)遠(yuǎn)解不了饑渴。巨額的存量債務(wù)不可能在短期內(nèi)消化完畢，地方政府將面臨新增債務(wù)和存量債務(wù)如何合理安排償還資金的難題，還款期限的延緩已是難以避免。鑒于此，筆者建議，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(包括存量項(xiàng)目和新建項(xiàng)目)，投資人應(yīng)盡可能采取以下措施主動(dòng)降低投資風(fēng)險(xiǎn)(對(duì)政府而言，則是相應(yīng)降低財(cái)政負(fù)擔(dān))：

　　措施一：將非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或者相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁，通過“以豐

　　補(bǔ)歉”的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的整體資金平衡和風(fēng)險(xiǎn)控制。舉例來說，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國(guó)辦發(fā)(2014)37號(hào))和《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院60號(hào)文”)分別針對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目和城市軌道交通項(xiàng)目的沿線土地開發(fā)和地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)的捆綁開發(fā)問題做了規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院60號(hào)文精神，對(duì)PPP項(xiàng)目的更多支持性政策細(xì)則有望陸續(xù)出臺(tái)。在更多政策出臺(tái)之前，投資人和政府應(yīng)該針對(duì)項(xiàng)目組合的合理性和可行性加以充分論證，盡可能通過對(duì)交易方案的合理設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益對(duì)投資成本的全覆蓋或者大部分覆蓋。

　　措施二：轉(zhuǎn)變模式，即通過增加運(yùn)營(yíng)維護(hù)(如BTO)、資產(chǎn)租賃(如BTL)等方式，使得項(xiàng)目投資模式由BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP模式，使得在當(dāng)前更多的 PPP支持性政策保障之下，項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)得以降低。當(dāng)然，模式轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)依法辦理相應(yīng)審批手續(xù)，同時(shí)應(yīng)根據(jù)財(cái)政部113號(hào)規(guī)定進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證及驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的實(shí)施方案才能以PPP模式實(shí)施。

　　(作者為北京中倫律師事務(wù)所上海分所合伙人)

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