善為“少米之炊”：老祖宗在公益領(lǐng)域的PPP探索

發(fā)布日期：2015-07-09來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在安徽歙縣鄭村鎮(zhèn)棠樾村東大道上，有七座逶迤成群的牌坊，配合周邊的古祠堂、古民居、古亭居、古亭閣，在廣闊的田園風(fēng)光、秀麗的山光水色映照下，構(gòu)成一幅絕美的畫(huà)面。我們經(jīng)?？梢栽陔娨暲锟吹竭@個(gè)經(jīng)典畫(huà)面，它已經(jīng)成為中國(guó)傳統(tǒng)文化的重要標(biāo)志之一。但是它讓人聯(lián)想到的總是封建社會(huì)對(duì)婦女的迫害，是一條套在古代婦女脖子上的鎖鏈，其實(shí)在七座牌坊里，嚴(yán)格意義上只有1座貞節(jié)牌坊，居正中位置的規(guī)模最大的一座，是“樂(lè)善好施坊”，是表彰鮑氏父子大力捐助地方公益事業(yè)救濟(jì)貧困的善行。這座“義”字牌坊四柱三間三樓，高11.7米，寬11.82米，比那座貞節(jié)牌坊要多2根柱子，高出近2米。中國(guó)各地還有很多古代遺存的“義”字牌坊，如被古人稱(chēng)之“天下第一”的福建仙游縣的“樂(lè)善好施”坊，光建造時(shí)間就有三十多年，精雕細(xì)刻，無(wú)論建筑造型、結(jié)構(gòu)、雕刻都趨至境。這些都是古代公益慈善事業(yè)的重要見(jiàn)證，不僅體現(xiàn)了人類(lèi)互助的精神，也展現(xiàn)了古代政府以國(guó)家榮譽(yù)，激發(fā)人們的善心，彌補(bǔ)政府財(cái)力的不足，引導(dǎo)民間資金參與社會(huì)福利供給的理財(cái)智慧。

　　多重困境逼迫出貴粟策

　　西漢初年，由于經(jīng)歷長(zhǎng)年戰(zhàn)亂，經(jīng)濟(jì)凋敝、社會(huì)殘破。天子出巡，都找不到四匹同色的馬駕車(chē)，將相也只能乘牛車(chē)出行，老百姓的生活就更難過(guò)了。為了早日恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家采取了大幅降稅政策，以刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。漢高祖時(shí)將田租降到十五稅一，文帝時(shí)又將率減為三十稅一，此后還進(jìn)一步免去全部田租達(dá)13年。人頭稅由每人每年120錢(qián)減至40錢(qián)，商稅、關(guān)稅也有大幅減免。

　　到了景帝時(shí)，生產(chǎn)有了明顯發(fā)展，但新問(wèn)題又來(lái)了。農(nóng)業(yè)發(fā)展，“五谷豐熟，百姓足，倉(cāng)廩實(shí)，蓄積有余”，帶來(lái)的直接后果就是米價(jià)大跌，從漢初的每石五千錢(qián)降至每石數(shù)十錢(qián)。糧價(jià)下跌，不僅影響農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，而且也嚴(yán)重減少了他們的收入，減弱了他們的消費(fèi)力，影響到他們的生活質(zhì)量。而減稅政策獲利最大的是地主和富商，他們利用其不斷壯大的財(cái)力，操縱物價(jià)，放高利貸，迫使農(nóng)民破產(chǎn)，從而奪取農(nóng)民的土地和住宅，大事兼并，出現(xiàn)了“富者田連阡陌，貧者無(wú)立錐之地”的局面，嚴(yán)重的貧富分化不斷激化社會(huì)矛盾。長(zhǎng)期的減稅，也導(dǎo)致國(guó)家財(cái)力減退，特別是國(guó)防力量大幅削弱，面臨著匈奴的步步緊逼，漫長(zhǎng)的北疆前線各軍鎮(zhèn)要塞戰(zhàn)備物資嚴(yán)重缺乏。一時(shí)間，內(nèi)外交困。

　　這么多問(wèn)題，只能一個(gè)個(gè)的解決。一是保持農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，使農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。主要措施是不斷下詔勸課農(nóng)桑強(qiáng)調(diào)重農(nóng)國(guó)策，繼續(xù)減稅，按戶口比例設(shè)置三老、孝悌、力田若干員，經(jīng)常給予他們賞賜，以監(jiān)督農(nóng)民生產(chǎn)，并通過(guò)各種稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)民開(kāi)荒。二是打擊豪強(qiáng)，抑制兼并。任用郅都、王溫舒、嚴(yán)延年、寧成這樣的酷吏，痛誅不法豪強(qiáng)。史書(shū)上說(shuō)“至流血十余里”，“余皆股栗”，“豪強(qiáng)肋息，威震旁郡”。三是通過(guò)和親緩和邊境沖突，文景時(shí)多次以宗室女為公主，出塞和親。但是效果好像都很有限，兼并之風(fēng)，越演越烈，喪失土地法貧苦農(nóng)民日益增多。而在邊境，和親打造的和平基礎(chǔ)實(shí)在薄弱，沒(méi)有幾年，匈奴鐵騎又至，皇帝在詔書(shū)中也在哀嘆：“匈奴并暴邊境……夫久結(jié)難連兵，中外之國(guó)將何以自寧?”

　　就在這時(shí)，晁錯(cuò)向皇帝上了著名的《論貴粟疏》。他在問(wèn)題叢生的一團(tuán)亂麻中，拎出了一條主線，提出“貴粟”之策。也就是鼓勵(lì)有錢(qián)人家購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民的糧食，捐獻(xiàn)國(guó)家。對(duì)于能捐獻(xiàn)糧食并運(yùn)送到邊境糧庫(kù)的，國(guó)家按照捐獻(xiàn)數(shù)額的不同賜予不同爵位，還可以贖罪。按照漢制，商人本來(lái)不得為官吏，地位較低，現(xiàn)在有了機(jī)會(huì)讓他們?nèi)〉靡欢ǖ恼紊矸?，還有相當(dāng)?shù)臉s譽(yù)，一下就激發(fā)了他們的購(gòu)糧激情。當(dāng)然，贖罪也有相當(dāng)?shù)恼T惑力。很快邊防要塞的糧食儲(chǔ)備就充足起來(lái)，國(guó)家的邊防力量大大加強(qiáng)。接下來(lái)又進(jìn)一步充實(shí)各郡縣的儲(chǔ)備。只要郡縣儲(chǔ)備足夠一年所需，該郡縣就可以免收農(nóng)民田租。在這樣政策的鼓勵(lì)下，富豪的財(cái)力受到一定的削弱，農(nóng)民的收入保障了，負(fù)擔(dān)減輕了，國(guó)家的儲(chǔ)備也充足了。邊防力量也空前加強(qiáng)，敢戰(zhàn)才有和，不僅出現(xiàn)了比較友好和安定的局面，還有匈奴部落來(lái)歸，邊境還興起了相互交易的市場(chǎng)。真可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身，著此一字，滿盤(pán)皆活。

　　多元社會(huì)福利供給體系的構(gòu)建

　　縱觀世界財(cái)政史，中國(guó)是世界上最早建立公共福利體系的國(guó)家。中國(guó)古典財(cái)政學(xué)以民生為基點(diǎn)，其國(guó)家生成理論認(rèn)為因?yàn)樘熘?，有自然的不平等，所以要建立?guó)家來(lái)集中財(cái)富，濟(jì)貧扶危，所以理財(cái)以養(yǎng)民為本位，以民生為基點(diǎn)。西周有七德六保，齊國(guó)有“九惠之教”等社會(huì)福利項(xiàng)目，漢初財(cái)政支出中，社會(huì)福利支出有十多項(xiàng)，包括了收養(yǎng)孤兒、賑恤鰥寡、尊老養(yǎng)老、基礎(chǔ)教育、醫(yī)藥救助、放賑救災(zāi)、喪葬撫恤、助貸貧民、協(xié)助生產(chǎn)等。這給政府財(cái)政帶來(lái)很大壓力，而各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)還在不斷上漲，如喪葬撫恤費(fèi)成帝時(shí)一人二千錢(qián)，到哀帝時(shí)增加到一人三千錢(qián)。

　　西方有供給經(jīng)濟(jì)學(xué)，提出減稅、減福利的政策主張，因?yàn)闇p稅就意味著政府財(cái)政收入減少，那么只能通過(guò)減少福利來(lái)維持財(cái)政收支平衡。而漢政府的減稅政策同樣遇到這樣的財(cái)政困境，但是漢政府沒(méi)有采用減福利的辦法，而是積極探索社會(huì)福利多元供給的途徑。漢武帝受晁錯(cuò)貴粟策的啟發(fā)，不僅賣(mài)爵籌集賑濟(jì)資金，還提出“寵富民之假貸者以救之”，借貸民間資金進(jìn)行社會(huì)救助，其后政府償還富民先行支付的錢(qián)物，還對(duì)這些義民獎(jiǎng)以爵位、官職，或免征若干年租稅。政府還通過(guò)同樣方法引導(dǎo)民間資金進(jìn)入公共工程、文教事業(yè)等領(lǐng)域，政府自身也通過(guò)出售出租公田、節(jié)省政府開(kāi)支，鼓勵(lì)基層政府“畜雞豚，以贍鰥寡貧窮者”等措施多方面籌集資金。

　　唐宋繼續(xù)把“勸富豪以助濟(jì)施”作為重要國(guó)策，但只是作為一種補(bǔ)充，主要用于一般特定的災(zāi)難救助、軍事支出和水利工程。由于這一時(shí)期宗教慈善事業(yè)有了很大發(fā)展，政府主要通過(guò)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方法，給予宗教團(tuán)體一定量的土地，用此后的地租來(lái)興辦一些常規(guī)性福利機(jī)構(gòu)，來(lái)為社會(huì)提供養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)、喪葬等基本公共服務(wù)。如唐代的悲田院，宋代的福田院、居養(yǎng)院、漏澤院、安濟(jì)坊、安樂(lè)病坊等，多是采用這種辦法，由僧人主持。而對(duì)于窮人家懷孕的支助，都是一次性的“賜以常平錢(qián)一千、米一石”，由政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的舉子倉(cāng)負(fù)責(zé)支付，舉子倉(cāng)在政府撥付的基礎(chǔ)上，也吸納民間捐贈(zèng)。對(duì)于棄嬰的收養(yǎng)，也是用撥付土地的辦法，借助民間力量興辦慈幼莊負(fù)責(zé)收養(yǎng)。有個(gè)人愿意領(lǐng)養(yǎng)的，政府每日給予二升米予以支助?；A(chǔ)教育事業(yè)也是劃撥專(zhuān)門(mén)的學(xué)田來(lái)進(jìn)行支助。這樣利用宗教和民間慈善力量來(lái)興辦福利機(jī)構(gòu)提供基本民生服務(wù)，不僅提高了運(yùn)作效率，也節(jié)省了政府開(kāi)支。這樣官民合作，建立起了“由胎養(yǎng)到祭祀”，用今天的話講就是“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的社會(huì)福利體系。

　　西方供給經(jīng)濟(jì)學(xué)的減稅政策雖然在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展，但是其削減福利的政策卻造成了更多的社會(huì)矛盾和沖突，在剛剛?cè)ナ赖挠?guó)前首相撒切爾夫人的葬禮上，我們還看到憤怒的人們舉著她嘴里滴血的漫畫(huà)在抗議，他們對(duì)撒切爾夫人30年前推行供給經(jīng)濟(jì)學(xué)主張削減福利還耿耿于懷。古代中國(guó)政府卻通過(guò)一定制度相激勵(lì)，積極引進(jìn)民間資金和組織來(lái)參與公共服務(wù)的供給，建立多元供給的社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展起到了重要作用，而且降低了公共產(chǎn)品供給成本，提高政府的公共服務(wù)效率。

　　以國(guó)家榮譽(yù)鼓勵(lì)善行

　　明清時(shí)期雖然把一些慈善機(jī)構(gòu)收回，由官府自辦，但還是積極引導(dǎo)民間資金投資社會(huì)福利事業(yè)，推動(dòng)公私合作的公共設(shè)施建設(shè)。在賜爵籌資方面，進(jìn)一步制度化，確立一系列的標(biāo)準(zhǔn)。并積極引導(dǎo)民間組織和資金參與地方架橋修路、挖井建池等公共設(shè)施建設(shè)，如《泉州府志》記載，泉州明清造橋260座，大多是公私合作建造，其中還有60多座是僧人主持興造。1196年，泉州開(kāi)浚東湖2.9萬(wàn)丈，當(dāng)?shù)卣拷唤o僧人負(fù)責(zé)。明清時(shí)代最大的制度創(chuàng)新是制定了“立牌坊以彰尚義”的制度，就是通過(guò)特定的國(guó)家榮譽(yù)，來(lái)表彰人們的善行，引導(dǎo)人們積極出資參與社會(huì)福利和地方公共建設(shè)。牌坊的表彰對(duì)象，不僅包括納錢(qián)獲爵者，還包括大量在民間鄉(xiāng)里、宗族互助中表現(xiàn)突出者。

　　古代國(guó)家提供社會(huì)福利的對(duì)象，與當(dāng)代福利國(guó)家不同，主要局限于貧而無(wú)告和遭受天災(zāi)這樣的特殊對(duì)象，所以國(guó)家也極力鼓勵(lì)民間互助來(lái)提供涵蓋面更廣闊的社會(huì)福利事業(yè)。如“先天下之憂而憂”的范仲淹創(chuàng)辦的范氏義莊，通過(guò)范仲淹等族人捐獻(xiàn)的公田收取的田租，為全族人提供每日白米一升、冬衣一匹、嫁娶喪葬補(bǔ)助、基礎(chǔ)教育的學(xué)費(fèi)、升學(xué)考試的路費(fèi)等服務(wù)。范氏義莊延續(xù)了五個(gè)朝代，從1049到1949年整整900年，受到歷代多位皇帝的表彰，成為古代鄉(xiāng)里慈善的楷模。但這些以前主要是通過(guò)政府“勸募”和提倡表彰來(lái)鼓勵(lì)，缺乏具體的表彰形式，牌坊制的創(chuàng)建正好彌補(bǔ)了這一環(huán)。

　　牌坊，高大雄偉的門(mén)洞式建造，是中國(guó)的紀(jì)念碑雕塑，彰顯了牌坊主人的巨大功德，其頂端鑲嵌著一塊“玉音”板，左右兩條飛龍環(huán)繞，皇帝御筆親題“樂(lè)善好施”四個(gè)大字，這是中國(guó)古代最高的國(guó)家級(jí)榮譽(yù)。牌坊的層高、檐頂、立柱、額枋、抱鼓石、斗拱、花版，浮雕的圖案，乃至圓、透、高、淺、平、陰等雕刻方法，組合出不同的榮譽(yù)等級(jí)。在古代，要得到這樣一個(gè)牌坊并不容易。相傳清代安徽歙縣鮑漱芳父子在當(dāng)?shù)刂昧x田，辦義莊，鋪路修橋，常年熱心公益事業(yè)，其善行義舉在當(dāng)?shù)赜锌诮员?。從中央到地方都有不少官員上書(shū)為鮑氏立“義”字坊。但嘉慶皇帝還覺(jué)得不足夠，暗示鮑家，當(dāng)時(shí)安徽、江蘇、浙江三省軍餉匱乏，鮑家立即主動(dòng)捐贈(zèng)三省三年軍餉。接著洪澤湖決堤，“諸壩災(zāi)民嗷嗷待食”，鮑家捐米6萬(wàn)石?；春?、黃河發(fā)生嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，鮑家又捐麥4萬(wàn)石，并捐銀修筑了長(zhǎng)達(dá)800里的淮河河堤。這些捐贈(zèng)，使不少百姓獲益，“所存活者不少數(shù)十萬(wàn)人”。才終于贏得了這座“義”字牌坊。這也就是棠樾村7座牌坊中位于正中間的規(guī)模最大的一座牌坊。

　　公共產(chǎn)品理論認(rèn)為公共產(chǎn)品的特征是具有完全的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，具有這種特征的產(chǎn)品存在著“市場(chǎng)失靈”，因此只能由政府來(lái)提供。但無(wú)論是從歷史上看，還是從社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，任何一個(gè)國(guó)家的政府都不可能是公共產(chǎn)品唯一的供給主體，都無(wú)法獨(dú)自提供全社會(huì)的所有公共產(chǎn)品。在公共產(chǎn)品的供給上應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與民間的協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建層次多樣的供給結(jié)構(gòu)，從而發(fā)揮不同主體在信息、資金、人才方面的自身優(yōu)勢(shì)。不僅在中國(guó)古代史上，我們可以看到賜爵籌資、公私合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種模式的探索。在西方歷史上，我們同樣可以看到類(lèi)似的探索，雅典的公共事務(wù)多采用按照財(cái)產(chǎn)等級(jí)進(jìn)行捐獻(xiàn)，羅馬城的建設(shè)中廣泛運(yùn)用公私合作模式，基督教會(huì)、伊斯蘭教會(huì)等宗教團(tuán)體也同樣參與過(guò)公益事務(wù)。

　　當(dāng)代西方不少?lài)?guó)家通過(guò)設(shè)立國(guó)家榮譽(yù)來(lái)表彰和引導(dǎo)民間力量參與社會(huì)公益事業(yè)，一般根據(jù)貢獻(xiàn)的主要內(nèi)容和重要程度授予本國(guó)公民和外國(guó)公民不同名目的和等級(jí)的勛章，取得了很好的社會(huì)效果，對(duì)公益事業(yè)的發(fā)展起到了很好的激勵(lì)和引導(dǎo)作用。我國(guó)香港還有類(lèi)似的“太平紳士”制度。在香港太平紳士是一種身份的象征，備受社會(huì)各界尊崇，因此有不少社區(qū)人士皆踴躍捐款，以期獲委任為太平紳士。

　　這些都可以為我們今天在人均財(cái)政支出還很薄弱的情況下，構(gòu)建社會(huì)保障體系時(shí)提供參考。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公私合作、設(shè)立國(guó)家榮譽(yù)都是可以探索的方向。國(guó)家榮譽(yù)還可以分門(mén)別類(lèi)，制定不同類(lèi)別的國(guó)家勛章。可以設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)勛章，引導(dǎo)民間資金向農(nóng)村投入，向公共服務(wù)投入。讓社會(huì)協(xié)同，公眾參與，共同促進(jìn)民生財(cái)政的新進(jìn)展。

　　(作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員)

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